本文摘要：自1982年鐵道部宣布對(duì)下屬路局放權(quán)讓利以來，中國(guó)鐵路系統(tǒng)的漸進(jìn)式改革已歷近30年。與其他經(jīng)濟(jì)部門的改革類似，政企分離始終是鐵路改革的主線和方向。

 對(duì)于中國(guó)鐵道系統(tǒng)而言，封塵已久的改革之門再度受到叩問。

        自1982年鐵道部宣布對(duì)下屬路局放權(quán)讓利以來，中國(guó)鐵路系統(tǒng)的漸進(jìn)式改革已歷近30年。與其他經(jīng)濟(jì)部門的改革類似，政企分離始終是鐵路改革的主線和方向。
        但時(shí)至今日，一些已經(jīng)從鐵道部剝離出去的企業(yè)，其最大客戶依然是鐵道部，仍難有獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，而綜觀整個(gè)鐵道系統(tǒng)，政企分開之路反復(fù)而冗堅(jiān)。
       而鐵路體制改革的模式選擇，亦在多年間形成兩派主張：一派堅(jiān)持網(wǎng)運(yùn)分離，一派堅(jiān)持區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，亦有聲音建言：可考慮撤并鐵道部，將鐵路行業(yè)管理職能移交給交通部?jī)?nèi)設(shè)的鐵路監(jiān)管局。
但接受記者采訪的官員和專家均表示，不管實(shí)行哪種模式，前提是必須有改的決心，否則這些技術(shù)方案仍將淪為空談。
        不過，與前任鐵道部長(zhǎng)劉志軍上任時(shí)相比，如今鐵路系統(tǒng)改革議題所牽涉的利益或更為復(fù)雜。
“那個(gè)時(shí)代，鐵路投資規(guī)模小，每年也就是從運(yùn)營(yíng)收入里面提取出來的鐵路建設(shè)基金中搞建設(shè)，資金僅有數(shù)百億，而現(xiàn)在每年都是七八千億的投資。”北交大經(jīng)管學(xué)院教授榮朝和表示，這么多高規(guī)格線路在建和要建，中間牽涉到從官員到最底下的臨時(shí)建設(shè)工人的利益，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，改革難度勢(shì)必比以前要大。
國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所研究員、原所長(zhǎng)董焰表示，事實(shí)上完全可以把鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)分開，鐵路建設(shè)這塊由專門的機(jī)構(gòu)或公司管理，建成之后轉(zhuǎn)交給運(yùn)營(yíng)部門或者以網(wǎng)運(yùn)分離的方式讓運(yùn)營(yíng)部門交費(fèi)給建設(shè)部門。“技術(shù)方案可以討論，但總體思路必須是建營(yíng)分開。”
        鐵路改革三十年
        鐵路系統(tǒng)漸進(jìn)式的小修小改，開啟于上世紀(jì)80年代。
1982年到1985年，鐵道部開始放權(quán)讓利，把計(jì)劃、財(cái)務(wù)、物資、人事等權(quán)利下放給路局，路局得到一定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，并實(shí)行利潤(rùn)留成制度。
         1986年到1991年，在當(dāng)時(shí)全行業(yè)實(shí)行經(jīng)濟(jì)承包的風(fēng)氣下，鐵道部實(shí)行五年承包制，但此次改革隨后以一連串的鐵路安全事故而被迫停止，時(shí)任鐵道部部長(zhǎng)丁關(guān)根也因此離職。
1992年，鐵道部開始建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)，1993年成立了廣鐵集團(tuán)，1995年建立了大連鐵道有限公司。
1998年以來，是鐵道部改革力度最大的時(shí)期，當(dāng)年，工程、建筑、工業(yè)、物資、通信五大總公司開始逐漸與鐵道部實(shí)行結(jié)構(gòu)式分離。
        2000年，昆明鐵路局和廣鐵集團(tuán)開始模擬客運(yùn)公司運(yùn)營(yíng)，上述五大公司也完全與鐵道部剝離。
2001年，鐵道部實(shí)施新財(cái)務(wù)制度，客貨網(wǎng)分賬核算，開始網(wǎng)運(yùn)分離試點(diǎn)，在改革中出現(xiàn)了一些客運(yùn)公司出現(xiàn)虧損現(xiàn)象。
        2003年，劉志軍接任鐵道部部長(zhǎng)之后，網(wǎng)運(yùn)分離的改革全面停止，鐵路進(jìn)入跨越式發(fā)展階段，劉提出的思路是客運(yùn)分離，大建客運(yùn)專線，貨運(yùn)則要實(shí)現(xiàn)重載化。2004年出臺(tái)的鐵路網(wǎng)中長(zhǎng)期規(guī)劃就是劉的思路的體現(xiàn)。
2008年，全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)，中央緊急投放4萬億救市，鐵路基建獨(dú)得大頭，前述規(guī)劃也得到了調(diào)整。
業(yè)內(nèi)人士評(píng)價(jià)，在劉志軍任上，鐵路發(fā)展的主題是建設(shè)，但改革則是退步了。
         一位工程界的人士告訴記者，原先從鐵道部劃分出去的結(jié)構(gòu)如鐵科院、鐵規(guī)院等，在劉任上都被收回去了。
董焰表示，鐵路部門傳統(tǒng)上是一個(gè)帶有軍事性質(zhì)的部門，一向就是封閉化管理體制，與現(xiàn)代企業(yè)管理體制格格不入。
        “國(guó)家發(fā)改委和國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心等相關(guān)研究機(jī)構(gòu)關(guān)于鐵道系統(tǒng)改革的方案早就已經(jīng)制定好了，但是由于‘上面’遲遲不下決心，再加上鐵道部不愿意自己被‘改革’出去，因此這個(gè)事情就耽擱下來了。”董焰說。
一位鐵道部的退休官員向記者表示，2008年大部制改革時(shí)，鐵道部差點(diǎn)就被并入交通部了，但是當(dāng)時(shí)劉志軍提出，鐵道部門具有重要的軍事戰(zhàn)略意義，不同于一般的部委，不能被裁并。后來，裁并鐵道部的改革沒有進(jìn)行下去。
事實(shí)上，改革的受挫有時(shí)候不單是鐵路部門一家的過錯(cuò)，尤其是當(dāng)改革涉及到其他部門利益時(shí)。
        例如鐵路公檢法的剝離問題，此時(shí)從上世紀(jì)以來就一直在搞，但到目前為止，仍只有北京等一些地區(qū)在試點(diǎn)，原本定于今年6月底全面剝離的計(jì)劃已然“泡湯”。
對(duì)此，董焰表示，鐵路部門是愿意把公檢法剝離出去的，但由于剝離的公檢法需要地方接收，而這需要地方部門出錢出編制，因此地方部門會(huì)向中央要條件、要錢，有些時(shí)候條件太苛刻，鐵路部門無法承受，因此事情擱置下來。“這其實(shí)是部門之間利益博弈的原因，推動(dòng)起來就造成一定阻礙。”
          政企分開：源頭不動(dòng)小改沒用
“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”，“既要為企業(yè)創(chuàng)收，又要對(duì)安全負(fù)責(zé)”——鐵道部雙重職能集于一身的體制歷來為人所詬病。
        上海金融與法律研究院研究員傅蔚岡認(rèn)為，鐵道部是一個(gè)集監(jiān)管者和被監(jiān)管者、投資方和建設(shè)方、工程監(jiān)理和建設(shè)者于一體的機(jī)構(gòu)。而今日中國(guó)鐵路之所以會(huì)發(fā)生各種安全事故并能“屢教不改”，正是因?yàn)楸O(jiān)管者和被監(jiān)管者之間的身份合一，使得它不能夠?qū)Ω鞣N事務(wù)進(jìn)行獨(dú)立的專業(yè)判斷。
榮朝和進(jìn)一步指出，鐵路體制改革最根本的就是把鐵道部運(yùn)營(yíng)和管理的職能剝離開來，運(yùn)營(yíng)部分成立公司，實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作，管理部分則由專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。“如果這個(gè)源頭的機(jī)制不動(dòng)，則底下雖有一些小的動(dòng)作，仍然是換湯不換藥。”
       中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院副教授王建勛也呼吁，中國(guó)鐵路亟待產(chǎn)權(quán)改革。
在具體改革方式上，王建議參照航空、公路、水上運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)營(yíng)模式，由多家鐵路公司經(jīng)營(yíng)，鐵軌可以出售或者租給這些公司，運(yùn)輸價(jià)格通過市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)。
       他認(rèn)為，若如此改革，鐵路運(yùn)輸將變?yōu)橐粋€(gè)市場(chǎng)，并且與其他運(yùn)輸系統(tǒng)構(gòu)成更大的市場(chǎng)，不僅鐵路公司之間形成競(jìng)爭(zhēng)格局，而且鐵路公司與航空、公路等運(yùn)輸公司之間也形成競(jìng)爭(zhēng)局面。迫于競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)勝劣汰的壓力，鐵路公司不得不提供物美價(jià)廉的產(chǎn)品和服務(wù)，民眾因此而獲得好處。
       事實(shí)上，2000年以來，原先在鐵路系統(tǒng)以內(nèi)的一些機(jī)構(gòu)都紛紛以公司的形式從鐵道部剝離出去，有些已經(jīng)上市，如中鐵、中鐵建、中國(guó)南車、中國(guó)北車、鐵通等。
但是，在董焰看來，這些公司雖然已經(jīng)從鐵道部剝離了，但他們的最大客戶仍然是鐵道部，在最大甚至唯一的客戶面前，這些公司喪失了話語權(quán)。
       南車的一位工程師告訴記者，神華集團(tuán)建了一條運(yùn)煤鐵路——朔黃線，自己出資，自己運(yùn)營(yíng)，與鐵路部門建的大秦線形成了直接競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。當(dāng)時(shí)劉志軍曾試圖把朔黃線的運(yùn)煤生意搶過來，無從下手。最終，南車被指令，不許把車賣給朔黃線。
        “現(xiàn)在南車除了有一些海外訂單和地鐵設(shè)備是跟地方打交道之外，最大的客戶仍然是鐵道部。”該工程師表示。
        此種現(xiàn)象在鐵路建設(shè)領(lǐng)域也是如此，中鐵建和中鐵都是鐵道部?jī)?nèi)負(fù)責(zé)建設(shè)的鐵道兵，最早是軍隊(duì)里師的編制。2007年，兩家成立了公司并成功上市，但其公司行為依然受到掣肘和干預(yù)。
一位工程界的退休官員告訴記者，中鐵和中鐵建最大客戶是鐵道部，一些工程，作為施工方，本著對(duì)工程質(zhì)量負(fù)責(zé)的態(tài)度，需要花較長(zhǎng)時(shí)間，但架不住業(yè)主鐵道部或鐵道部組建的公司（如京滬高鐵公司）不斷地催促趕工期，如果頂不住壓力，只能在有可能犧牲工程質(zhì)量的情況下趕施工進(jìn)度。
       合法性修正
       廢除《鐵路法》制定《鐵路安全法》
傅蔚岡指出，政企分開之所以是鐵路改革的核心，原因也在于，政企不分是中國(guó)鐵路安全問題的最大根源。
而鐵路政企合一、管辦不分的狀況，正是經(jīng)由《鐵路法》“國(guó)家鐵路運(yùn)輸企業(yè)行使法律、行政法規(guī)授予的行政管理職能”的規(guī)定獲得合法性確認(rèn)。
        “《鐵路法》是一部具有濃厚‘管理法’味道，為鐵路業(yè)壟斷體制提供合法性依據(jù)的惡法。”南開大學(xué)法學(xué)院副教授宋華琳走得更遠(yuǎn)，他建議廢除《鐵路法》。
他指出，《鐵路法》頒布于1990年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，至今已有21年歷史從未修訂過。“這嚴(yán)重滯后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐。”
        留心其條文，可以發(fā)現(xiàn)，《鐵路法》第1條規(guī)定其立法目的是“為了保障鐵路運(yùn)輸和鐵路建設(shè)的順利進(jìn)行，適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)化代建設(shè)和人民生活的需要”，其中并未提及“安全”二字。
此外，《鐵路法》中有關(guān)鐵路安全舉措條款，多是詳細(xì)列舉其他人不能違反鐵路秩序侵害鐵路安全，而對(duì)自身如何保障鐵路運(yùn)營(yíng)安全少有提及，欠缺細(xì)化規(guī)定，在處罰方式上少見行政處罰，“對(duì)自身問責(zé)難以落實(shí)”。
宋認(rèn)為，現(xiàn)代安全監(jiān)管理念是預(yù)防為首，而在這部陳舊的《鐵路法》中尋覓不到體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防精神的條款。“這一立法傾向?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中鐵路系統(tǒng)將鐵路業(yè)發(fā)展放在首要位置，忽視鐵路安全保障的行為做了注腳。”
“其實(shí)應(yīng)該深入分析鐵路生產(chǎn)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)各個(gè)環(huán)節(jié)，看其中哪些環(huán)節(jié)最有風(fēng)險(xiǎn)，然后針對(duì)性的在法律中對(duì)各風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)作出相應(yīng)規(guī)制，明確鐵路生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的義務(wù)。”他建議，廢除《鐵路法》的同時(shí)，盡快制定《鐵路安全法》。
        鐵路改革如何行進(jìn)
        董焰表示，鐵路改革缺少的不是方案，而是決心。“如果決定改，方案立即可以拿出來。”
董曾經(jīng)多次參與鐵路改革的方案設(shè)計(jì)，最近的一次大概是在2005年左右。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)部的劉世錦和馮飛也做過這方面的課題。
        “方案這些都是技術(shù)問題，實(shí)施的過程中出現(xiàn)這樣那樣的問題，是難免的，需要在不斷試錯(cuò)的過程中完善。”董表示，改革肯定會(huì)出現(xiàn)一些問題，但不改，這些問題將永遠(yuǎn)存在，無法解決。
趙堅(jiān)表示，鐵路改革目前在國(guó)際上大概有兩種模式：一種是橫切，即按區(qū)域劃分成幾大塊，從而引入競(jìng)爭(zhēng)，這似乎所謂的“網(wǎng)運(yùn)合一，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)”模式，還有一種是縱切，即按照不同的業(yè)務(wù)，從縱向把公司劃成幾家獨(dú)立的公司，也就是網(wǎng)運(yùn)分離模式。
        目前美國(guó)的貨運(yùn)和日本的客運(yùn)采用的前一種模式，而歐洲一些國(guó)家普遍采用的是第二種模式。
一位曾經(jīng)主導(dǎo)過鐵道部網(wǎng)運(yùn)分離改革的退休官員告訴記者，當(dāng)時(shí)鐵道部根據(jù)國(guó)際上一些國(guó)家比較成功的鐵路改革經(jīng)驗(yàn)，初步形成了5種方案以做比對(duì)：
         一是成立全國(guó)鐵路運(yùn)輸總公司，承擔(dān)從鐵道部剝離出來的企業(yè)職能。二是按區(qū)域組建若干鐵路公司或集團(tuán)。三是以主要鐵路干線為主題，構(gòu)建幾個(gè)大的干線鐵路公司。四是局部的網(wǎng)運(yùn)分離，即貨運(yùn)或客運(yùn)與路網(wǎng)保持一致，而客運(yùn)或貨運(yùn)組建若干獨(dú)立公司，租用線路。
最后一種方案是完全的網(wǎng)運(yùn)分離，這種模式主要是考慮到鐵路的調(diào)度權(quán)必須統(tǒng)一，因此路網(wǎng)不能分離，但線路上的運(yùn)營(yíng)可以讓各家公司去競(jìng)爭(zhēng)。
        在反復(fù)比對(duì)和論證之后，最后采用的是網(wǎng)運(yùn)分離模式，并于2001年開始推行。然而，到2003年，劉志軍擔(dān)任鐵道部長(zhǎng)，提出他的發(fā)展思路，該改革也就戛然而止了。
面對(duì)改革困境，宋華琳則建議，應(yīng)考慮取消鐵道部，將鐵路行業(yè)管理職能移交給交通部?jī)?nèi)設(shè)的鐵路監(jiān)管局。
宋表示，鐵路監(jiān)管局秉承“掌舵而不是劃槳”原則，不對(duì)鐵路行業(yè)加以直接管理，而是依法進(jìn)行鐵路監(jiān)管，對(duì)鐵路業(yè)活動(dòng)的關(guān)鍵點(diǎn)加以風(fēng)險(xiǎn)控制，為鐵路業(yè)創(chuàng)造在市場(chǎng)上進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)的法治環(huán)境。