鐵路投融資體改需要提速

調(diào)整后的首個(gè)“五一”小長假已經(jīng)結(jié)束。根據(jù)國家旅游局的統(tǒng)計(jì)，今年5月1日至3日，中國共接待游客894.7萬人次，同比下降24.45%。但與此同時(shí)，鐵路發(fā)送旅客卻超預(yù)期。有關(guān)部門曾預(yù)計(jì)，“五一”假期運(yùn)輸4天鐵路將發(fā)送旅客2000萬人次。然而僅“五一”這天，全國鐵路就共發(fā)送旅客589.9萬人次，同比增長61.2萬人次，增長11.6%，超過今年春運(yùn)高峰日發(fā)送旅客588.3萬人次的水平，創(chuàng)造了鐵路日均發(fā)送旅客最高紀(jì)錄。

    在這種情況下，鐵路部門能夠妥善安排運(yùn)力，比較圓滿地完成了“五一”小長假運(yùn)輸旅客的任務(wù)，這反映了鐵路運(yùn)力水平的提升。但“五一”當(dāng)日發(fā)送旅客創(chuàng)鐵路日均最高紀(jì)錄也使我們認(rèn)識(shí)到，鐵路事業(yè)只有加快改革和發(fā)展，才能適應(yīng)日益快速發(fā)展的中國經(jīng)濟(jì)以及人們出行的需要。

    由資源、能源、環(huán)境、人口等基本國情所決定，相比于公路和航空，鐵路在關(guān)系國計(jì)民生的貨物運(yùn)輸和中長距離的旅客運(yùn)輸中起著主要作用。這也是在大部制改革中鐵道部還單獨(dú)設(shè)立的重要原因。目前，我國鐵路營運(yùn)里程總長不足8萬公里，占全球鐵路總長度約6%，人均鐵路長度不足6厘米，卻要承擔(dān)著全球約24%的鐵路運(yùn)輸。

    因此，中國鐵路的最大問題是跟不上社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。盡管這些年我國鐵路也以每年1000多公里的里程延伸，而且進(jìn)行了六次大提速，并開通了部分線路的動(dòng)車組，但總的來說，路網(wǎng)整體運(yùn)輸能力嚴(yán)重不足，主要干線、部分地區(qū)限制型運(yùn)輸矛盾突出，季節(jié)性運(yùn)輸能力十分緊張，而且還在不斷加劇。

    解決鐵路運(yùn)力不足的問題在于加快鐵路建設(shè)。美國在19世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的整整10年時(shí)間里，曾創(chuàng)造了一年鋪設(shè)1萬多公里的鐵路建設(shè)奇跡。而改革開放以來，我國鐵路平均年增長率只有1.4%，即使按照鐵路部門的規(guī)劃，“十一五”期間我國將新建鐵路17000公里，年均3400公里，但這樣的年均建設(shè)里程，也不到美國上述年份年均建設(shè)量的1/3。

    鐵路建設(shè)速度受到限制，主要原因在于鐵路籌資渠道和融資方式的單一，它嚴(yán)重制約了鐵路建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大和融資能力的增強(qiáng)。統(tǒng)計(jì)顯示，目前我國每年投入到鐵路建設(shè)的資金總共不到600億元人民幣。與之對(duì)比鮮明的是，我國每年在公路建設(shè)上的投資高達(dá)近3000億元。這其中的差別，乃是由于兩者具有不同的投融資體制。

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   中國鐵路現(xiàn)行的投融資體制具有高度的政企不分和行政壟斷的特點(diǎn)。作為全國鐵路行業(yè)的政府主管部門，鐵道部的任務(wù)本是負(fù)責(zé)市場規(guī)則、行業(yè)政策的制定及監(jiān)督，但它卻又直接掌控大多數(shù)的生產(chǎn)經(jīng)營決策、財(cái)務(wù)清算以及車輛調(diào)度等。而其旗下的各鐵路局作為鐵路運(yùn)輸企業(yè)，卻并不真正擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，不能以其擁有的法人財(cái)產(chǎn)獨(dú)立地在市場活動(dòng)中自主決策、獨(dú)立經(jīng)營、自負(fù)盈虧。這種體制必然會(huì)導(dǎo)致政府與企業(yè)間的權(quán)責(zé)邊界不清，使得鐵路運(yùn)輸在行業(yè)內(nèi)不存在相互競爭，企業(yè)普遍缺乏提高效率、降低成本、技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新的動(dòng)力；也使得社會(huì)資本不敢貿(mào)然進(jìn)入這一領(lǐng)域。

    根據(jù)國務(wù)院頒發(fā)的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，顯示到2020年，全國鐵路營業(yè)里程將達(dá)10萬公里，總投資規(guī)模約2萬億元，年均1200億元左右。對(duì)于目前盈利微薄、負(fù)債累累，甚至連旺季也無法提升內(nèi)部業(yè)績的鐵路部門來說，如此巨額的資金投入，僅靠自身力量無法解決，現(xiàn)有融資渠道也難以支持，必須依靠社會(huì)資本才能解決。對(duì)此，鐵路部門是有著清醒認(rèn)識(shí)的。

    早在2005年，鐵道部就出臺(tái)了鐵路投融資體制改革推進(jìn)方案，宣布在鐵路建設(shè)、鐵路運(yùn)輸、鐵路運(yùn)輸裝備制造、鐵路多元經(jīng)營四大領(lǐng)域向社會(huì)資本開放，并采取了一些具體改革措施，比如，撤銷全路所有鐵路分局建制，對(duì)新建鐵路項(xiàng)目普遍實(shí)行項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制，組建中國鐵路建設(shè)投資公司，對(duì)鐵路大中型建設(shè)項(xiàng)目行使鐵道部出資人代表職能等。但由于這些改革推進(jìn)不徹底，甚至一遇到問題還有所反彈，迄今為止，地方和社會(huì)資本的參與熱情不高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年所吸引的地方政府和路外企業(yè)投資占鐵路全行業(yè)投資的比例不會(huì)超過8%。

    問題事實(shí)上已經(jīng)很清楚，鐵路的大發(fā)展依賴于多元化的投融資機(jī)制，要解決這一問題，首先必須打破行政壟斷，充分發(fā)揮市場作用，廣泛吸引社會(huì)資本參與，并將各鐵路局改造為多元主體共同出資的股份公司，使其成為真正的市場主體。鐵路體制改革喊了很多年，進(jìn)展一直不大，不是因?yàn)槿鄙俑母锏乃悸泛头较??？磥恚敫淖儺?dāng)前的窘境，還是必須加強(qiáng)改革的決心。