美擬取消鐵路反托拉斯法豁免

世界各國(guó)的反壟斷法一般都有適用豁免的規(guī)定。對(duì)于像鐵路、電信、電力、燃?xì)?、供水、供暖這樣的行業(yè)，管網(wǎng)設(shè)施不宜重復(fù)建設(shè)和多家經(jīng)營(yíng)，所以基于有效配置資源的考慮，各國(guó)反壟斷法一般都會(huì)認(rèn)可它們的自然壟斷屬性，行業(yè)內(nèi)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為就會(huì)擁有免于適用反壟斷法的豁免權(quán)，這些企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，一般由行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)專門立法進(jìn)行監(jiān)管。但是，在美國(guó)情形可能很快要有些變化了。

    今年3月5日，美國(guó)參議院司法委員會(huì)以14比0的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)一致通過(guò)“2009年鐵路反托拉斯實(shí)施法”法案，該法案最核心的內(nèi)容就是取消鐵路行業(yè)的反托拉斯法豁免。無(wú)數(shù)事實(shí)證明，自然壟斷企業(yè)大多具有高成本，低效率、服務(wù)差、因循守舊的不足。所以，限制、甚至取消這些行業(yè)的反壟斷法豁免成為現(xiàn)代反壟斷法的發(fā)展趨勢(shì)。

    修法背景

    美國(guó)是世界上修建鐵路最早的國(guó)家，近年來(lái)美國(guó)運(yùn)輸市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)雖然激烈，但鐵路業(yè)在貨運(yùn)市場(chǎng)中仍保有相當(dāng)大的市場(chǎng)份額，鐵路在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中依然發(fā)揮著舉足輕重的大動(dòng)脈作用。美國(guó)有眾多的鐵路公司，在重要的城市和地區(qū)之間往往不止一條線路，托運(yùn)人可以在多家鐵路公司中進(jìn)行選擇。與中國(guó)鐵路相似，美國(guó)鐵路公司也具有網(wǎng)運(yùn)合一、自成系統(tǒng)的特點(diǎn)，也就是說(shuō)鐵路公司既擁有自己的鐵路網(wǎng)，也擁有車輛等運(yùn)輸設(shè)備。美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)鐵路公司規(guī)模的不同，將它們分為三類。經(jīng)過(guò)多年的合并重組，目前一類公司只剩4家，而這4家公司占了鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)90%以上的份額，所以美國(guó)鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)的集中度是很高的。

    美國(guó)鐵路的主管部門有兩個(gè)，即聯(lián)邦鐵路管理局(簡(jiǎn)稱為FRA)和地面交通委員會(huì)(STB)。聯(lián)邦鐵路管理局負(fù)責(zé)鐵路安全和技術(shù)方面的管制，其管理內(nèi)容不涉及鐵路企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為。地面交通委員會(huì)擁有對(duì)鐵路、公路、水運(yùn)、管道等跨州地面運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管權(quán)，其監(jiān)管對(duì)象主要是鐵路。地面交通委員會(huì)的職權(quán)包括：負(fù)責(zé)審批鐵路公司的聯(lián)合、兼并；負(fù)責(zé)運(yùn)價(jià)監(jiān)管，如核定鐵路公司的運(yùn)價(jià)是否合理，受理有關(guān)運(yùn)價(jià)問(wèn)題的投訴；負(fù)責(zé)監(jiān)督各鐵路公司樞紐、線路及相關(guān)設(shè)施的公平開放等問(wèn)題。也就是說(shuō)，發(fā)生于鐵路行業(yè)內(nèi)的企業(yè)合并、聯(lián)合定價(jià)等行為由地面交通委員會(huì)監(jiān)管，反托拉斯執(zhí)法機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)管轄。

    美國(guó)鐵路公司經(jīng)過(guò)合并，市場(chǎng)集中度明顯提高，4家一級(jí)鐵路公司都具有相當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)支配地位。伴隨著市場(chǎng)集中度的提高，鐵路公司的服務(wù)水平卻在下降；他們通過(guò)聯(lián)合定價(jià)或協(xié)商定價(jià)方案等辦法，不斷提高運(yùn)費(fèi)價(jià)格。

    根據(jù)鐵路公司自己發(fā)布的報(bào)告，盡管美國(guó)遭遇到嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)困難，但美國(guó)最大的4家鐵路公司2008年第4季度的利潤(rùn)比2007年同期增加3.58億美元。這4家鐵路公司承認(rèn)，這期間鐵路貨物運(yùn)量比往年有所減少。運(yùn)量減少，而利潤(rùn)增加凸顯鐵路公司的市場(chǎng)支配力，鐵路公司通過(guò)壟斷定價(jià)攫取利潤(rùn)的能力與托運(yùn)人運(yùn)費(fèi)成本支出的增加形成鮮明對(duì)比。美國(guó)鐵路權(quán)益消費(fèi)者協(xié)會(huì)(CURE)認(rèn)為，這4家鐵路公司利用反托拉斯豁免制度掌控了整個(gè)鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)，索取壟斷高價(jià)，獲取超額利潤(rùn)，加重了托運(yùn)人的負(fù)擔(dān)，最終增加了物流成本和消費(fèi)者的支出。

    主要內(nèi)容

    近年來(lái)，參眾兩院考慮過(guò)多種方案，期望以反托拉斯法來(lái)管制鐵路運(yùn)輸定價(jià)，保護(hù)托運(yùn)人，包括企業(yè)、廣大農(nóng)民和乘客免受質(zhì)次價(jià)高的鐵路運(yùn)輸服務(wù)。此次參議院司法委員會(huì)通過(guò)的法案主要包括以下內(nèi)容：

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   一是取消鐵路行業(yè)的反托拉斯法豁免，明確規(guī)定鐵路公司、鐵路運(yùn)輸企業(yè)以及提供鐵路運(yùn)輸服務(wù)的個(gè)人的經(jīng)營(yíng)行為都要適用反托拉斯法；二是除了地面交通委員會(huì)依法核準(zhǔn)的交易行為以外，禁止鐵路公司從事限制競(jìng)爭(zhēng)的交易行為，并且地面交通委員會(huì)的監(jiān)管也應(yīng)當(dāng)遵守反托拉斯法；三是授權(quán)反托拉斯執(zhí)法機(jī)構(gòu)，即司法部反托拉斯局和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)，對(duì)鐵路公司的合并、聯(lián)合定價(jià)及其他限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)管；最后是對(duì)于鐵路公司的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，允許州檢察長(zhǎng)和普通當(dāng)事人提出3倍損害賠償，或請(qǐng)求法院發(fā)布禁令，責(zé)令鐵路公司停止違法行為。

    各方反應(yīng)

    由于各方利益不同，對(duì)這一法案的反應(yīng)自然各不相同，贊成者有之反對(duì)者亦有之。支持方以鐵路權(quán)益消費(fèi)者協(xié)會(huì)為代表，反對(duì)方則以美國(guó)鐵路協(xié)會(huì)(AAR)及鐵路公司為代表。反對(duì)者認(rèn)為，美國(guó)鐵路運(yùn)輸?shù)氖召M(fèi)水平在世界范圍內(nèi)是最低的，而且鐵路行業(yè)的私人投資逐年在減少，現(xiàn)有投資也主要集中于車輛和其他設(shè)備上，很少投資于軌道和鐵路基礎(chǔ)設(shè)施。鐵路管制模式的改變，無(wú)疑又增大了投資風(fēng)險(xiǎn)，不利于鐵路行業(yè)的發(fā)展。

    反對(duì)者還認(rèn)為，新法案確認(rèn)的監(jiān)管體制還會(huì)損及鐵路運(yùn)輸無(wú)害化的現(xiàn)狀，造成對(duì)鐵路周圍環(huán)境的破壞，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)的加劇無(wú)疑會(huì)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，即內(nèi)部成本外在化，出于降低成本的競(jìng)爭(zhēng)策略，鐵路公司自然不愿意再為保護(hù)環(huán)境付出成本。美國(guó)鐵路協(xié)會(huì)甚至還批評(píng)國(guó)會(huì)說(shuō)，國(guó)會(huì)現(xiàn)在最該做的事情是制定政策振興經(jīng)濟(jì)和恢復(fù)消費(fèi)者信心，而不是向正在兢兢業(yè)業(yè)，努力使國(guó)家走上正軌的鐵路行業(yè)施加沉重的負(fù)擔(dān)。

    與美國(guó)鐵路協(xié)會(huì)的態(tài)度相反，絕大多數(shù)托運(yùn)人明確支持這一立法。在他們看來(lái)，美國(guó)鐵路協(xié)會(huì)的辯解是沒(méi)有什么道理的。鐵路行業(yè)投資減少，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施投資不足的真正原因正是因?yàn)槿狈Ω?jìng)爭(zhēng)。在當(dāng)前體制下，鐵路行業(yè)內(nèi)部缺乏競(jìng)爭(zhēng)，鐵路公司無(wú)需增加投入、改善服務(wù)就可以獲取可觀的利潤(rùn)，自然無(wú)動(dòng)力再向基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資了。至于可能對(duì)環(huán)境造成不利影響的主張更是缺乏說(shuō)服力，因?yàn)閹缀跛写嬖诟?jìng)爭(zhēng)的行業(yè)都會(huì)面臨這一問(wèn)題，這不能成為該行業(yè)豁免反托拉斯法的理由。