29日，國務院批轉國家發(fā)改委《關于2012年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見》(以下簡稱《意見》)，提出34項改革目標，其中明確將按照政企分開、政資分開的要求研究制定鐵路體制改革方案。這項工作由鐵道部、發(fā)改委、能源局、電監(jiān)會、工信部、廣電總局、交通運輸部、郵政局等負責。

“鐵道部已經(jīng)完全沒有能力去解決債務危機和新建、在建、續(xù)建鐵路工程的籌資問題。”中國工程院院士、中鐵隧道集團副總工程師王夢恕解釋說，所有國際案例都證明鐵路債務困局主要是由政企合一的體制所造成的，因此也只能靠體制改革解決。

而29日《意見》中所提出的鼓勵民營資本進入鐵路領域也被看做是在推動政企分離的同時，補充鐵道部建設資金的重要手段。

同一天，交通運輸部新聞發(fā)言人何建中在例行新聞發(fā)布會上對大部制改革的下一步工作進行了回應。他表示，對交通運輸部而言，大部制改革實際上有一個很重要的內容，就是要推進綜合運輸體系的建設和發(fā)展。這也是中央賦予交通運輸部的重要職責，也是交通運輸部門很重要的任務。他還特別提到了剛剛通過的《“十二五”綜合交通運輸體系規(guī)劃》。“這是從總體上為今后一個時期綜合交通運輸體系的建設確定了一個藍圖、目標和具體任務。”

事實上，全國政協(xié)常委、國務院參事室副主任蔣明麟在接受本報記者獨家專訪時也透露，目前國務院參事室已就鐵道部并入交通運輸部進行前期政策可行性的調研。在蔣明麟所在的調研組看來，中國的交通運輸體系應該是由三個部分組成：一是通道建設、二是樞紐建設、三是體制建設，交通的改革最終是希望建成我們國家完整的現(xiàn)代交通體制，即航空與公路、鐵路、水路、城際、公共交通等整體聯(lián)動，中國的交通才有希望。(北京商報)

鐵路改革也需要頂層設計

每次危機都是改革的契機。這句話用在鐵路改革上，甚為恰當。

自從鐵道部前部長劉志軍因腐敗問題而被免職，并立案調查以來，關于鐵路方面的負面消息接踵而來。先是“甬溫線”特大鐵路事故，接著是高鐵巨額債務黑洞，還有后來的招投標過程中的尋租腐敗和天價動車設備等，如果再加上每年因春運引發(fā)的買票難大討論，鐵路改革的呼聲，十分強烈。

決策層顯然關注到了這些呼聲。3月22日，國務院批轉的國家發(fā)改委《關于2012年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見》全文公布。其中，明確提出按照政企分開、政資分開的要求，研究制定鐵路體制改革方案。然而，在這一大方向之下，鐵路體制改革究竟該如何進行，卻仍是一個爭議中的問題。

如果從1982年鐵道部開始放權讓利，把財務、人事等下放給鐵路局，并實行利潤留成制度開始算起，中國鐵路被稱為經(jīng)歷了四次改革，中間還包括1986年啟動的“大包干”，1992年開始建立現(xiàn)代企業(yè)制度，2000年嘗試“網(wǎng)運分離”。應該說，這些改革在當時對鐵路的融資與發(fā)展，都發(fā)揮了重要作用。

但是，梳理這些改革我們也發(fā)現(xiàn)，很多改革走走停停，并不時回復往來，糾纏于改革與發(fā)展孰先孰后的爭論。比較明顯的是2000年開始的“網(wǎng)運分離”，當時，鐵道部確定了“政企分開、網(wǎng)運分離、打破壟斷、引入競爭”的原則逐步推進鐵路改革。并提出了一個為期十年的改革設想：第一步用大約三年時間，將客運與路網(wǎng)分離，以當時的14個地方鐵路局為基礎，分別組建客運公司；然后再用三年的時間組建貨運公司，實現(xiàn)貨運與路網(wǎng)的分離；最后在客運和貨運均與路網(wǎng)分離的情況下，組建統(tǒng)一的國家鐵路路網(wǎng)公司。

2003年劉志軍上臺以后，將鐵道部領入了與改革完全不同的道路，也即是跨越式發(fā)展。他對中國鐵路有一個判斷：運能不足仍是主要問題。因此，集中力量搞建設成為了2003年以后鐵道部的主題，改革則陷于停滯。

當然，我們并不是把鐵路改革停滯的原因歸咎于個人，中國鐵路改革的復雜性，是造成改革一直沒有突破性進展的重要原因。即使對于世界來說，鐵路改革也沒有完美的模式。但是，鐵路改革的一些基本方向和基本原則，我們需要堅持和明確，在此基礎上再制定路線圖，并借鑒他山之石，細化方案，而不能首先糾纏于改革的具體方案，試圖尋找完美的路線圖。

目前，世界最具代表性的鐵路模式，分別是美國的平行線競爭模式，歐洲的網(wǎng)運分離模式，以及日本的分區(qū)域的一體化公司模式。從各國經(jīng)驗來看，鐵路改革基本要遵循以下原則：政企分開、引入競爭、開放投資、放松管制，而這些原則的最終目的，是為了增加民眾福祉。只要遵循以上原則，并邁出關鍵性的步伐，改革進程就會按照自己的邏輯和規(guī)律運行下去。在改革中出現(xiàn)的一些細節(jié)性瑕疵，我們可以逐漸調適并改進，而不要去追求一步到位且十全十美的方案。

就目前中國鐵路改革的難題來看，主要在于如何確立鐵路與國家的基本經(jīng)濟關系，這是深化鐵路改革的重要前提。鐵路行業(yè)有其特殊性，比如基礎性、公益性、企業(yè)型等多重屬性，加上鐵路運輸生產(chǎn)的網(wǎng)絡特性，需要從更宏觀層面上厘清鐵路改革的關系。一方面，需要鐵路政企分離，監(jiān)管和運營分開，另一方面，鐵路天然具有集中調度指揮、按圖行車、承擔社會公益性等基本特點，天生注定了其濃厚的計劃經(jīng)濟色彩；一方面我們有國防需求、突發(fā)情況下的指令運輸、特定產(chǎn)品的定向運輸、專列運輸?shù)?，另一方面，我們需要滿足市場化的需要。

因此，鐵路改革跟其他一般行業(yè)改革不同，一定需要整體的、一次性的頂層方案，在明確鐵路與國家基本經(jīng)濟關系之后，其他所謂“網(wǎng)運分離”、“路運分離”都可以討論。

改革的另外一個前提是，鐵道部作為所有鐵路資產(chǎn)所有者的角色也應終止，新成立的鐵路管理局也好，鐵道部也好，只有監(jiān)管職能，企業(yè)的運營職能將剝離給一些鐵路公司。鐵道部如果既承擔鐵路建設規(guī)劃和項目審批以及價格管制等政府職能，又承擔路網(wǎng)建設與維護管理及運輸組織及運輸服務等企業(yè)職能，實行政企合一的體制，遠遠不能適應市場經(jīng)濟體制的要求。沒有政企分開，其他什么改革都無法推進，什么模式都無從談起。所以第一步必須要實行政企分開。

總之，鐵路行業(yè)的改革，將對中國經(jīng)濟產(chǎn)生巨大影響，改革方案設計失誤所造成的影響，可能需要花費許多年時間才能糾正過來。為了減少改革失誤和風險，我們需要借鑒他國經(jīng)驗，同時需要頂層設計。