2012年獲批城軌總投資情況調(diào)查分析

由于存在經(jīng)濟(jì)增長和市場需求的巨大動力，地鐵熱無疑將繼續(xù)。政府一方面需尋找創(chuàng)新的運營模式，以緩解全面虧損的壓力；另一方面，也要冷靜選擇適合自身條件的城市軌道交通系統(tǒng)，不要拘泥于地鐵這一種方式

　　剛剛過去的2012年可以說是中國地鐵建設(shè)“井噴”之年。11月26日，北京、南昌、福州和烏魯木齊等四個城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃獲批，投資總額達(dá)1346.9億元。在此兩個月前的9月5日，18個城市、25條城軌項目規(guī)劃獲批，投資超過8000億元。

　　以此計算，2012年全年獲批的城軌總投資規(guī)模接近1萬億元。其中，屬于已通過可行性研究報告的項目總投資額超過3600億元，而屬于近期規(guī)劃中的項目總投資約為5400億元。

　　“這些項目的實際批復(fù)時間自2012年4月開始，分為新增線路以及原有城軌規(guī)劃調(diào)整修編兩種，公布時間略有滯后。”住建部城市建設(shè)司人士表示，目前另有多個申報的城軌項目正在審核，預(yù)計短期內(nèi)還會獲批。

　　國家發(fā)改委人士解釋，之所以集中批準(zhǔn)城軌建設(shè)項目，一方面是2012年7月發(fā)布的《“十二五”綜合交通運輸體系規(guī)劃》要求，當(dāng)年需建成一批重大鐵路項目，適時開工一批急需項目；另一方面，2012年上半年國內(nèi)經(jīng)濟(jì)不振，需要一批重點大型項目拉動投資。城軌，尤其是地鐵項目在此之列。

　　與消費、外需等被動型經(jīng)濟(jì)帶動因素相比較，投資更具主動性。據(jù)中國土木工程協(xié)會秘書長張雁測算，地鐵項目每投資1億元，將帶動GDP增長2.63億元，創(chuàng)造8000個就業(yè)崗位。因此，地鐵投資對經(jīng)濟(jì)增長具有積極意義。

　　上述發(fā)改委人士稱，地鐵大規(guī)模擴(kuò)建趨勢將長期持續(xù)，“‘十三五’‘十四五’階段各項數(shù)據(jù)會進(jìn)一步攀升。至2015年，城軌里程將會達(dá)到3000公里，至2020年將達(dá)6000公里以上。”發(fā)改委綜合運輸研究所研究員董焰甚至稱：“達(dá)到7000多公里也不為過，投資數(shù)據(jù)將十分龐大。”但是，已有多個項目在投融資風(fēng)險和可持續(xù)運營方面呈現(xiàn)出巨大壓力，如果地鐵建設(shè)欲在滿足經(jīng)濟(jì)增長和公交需求，以及可持續(xù)運營的矛盾之間獲得空間，那么突破制度瓶頸、尋找創(chuàng)新的發(fā)展模式就變得非常迫切。

　　建設(shè)資金何來

　　實際上，在過去十余年的時間里，因為投資規(guī)模大、施工難度高、安全風(fēng)險大等原因，中央政府對地鐵發(fā)展持謹(jǐn)慎態(tài)度。

　　因擔(dān)心地鐵建設(shè)“一哄而上”，國務(wù)院曾兩度出臺嚴(yán)控政策：1995年發(fā)布的《暫停審批快速軌道交通項目的通知》要求“不再批準(zhǔn)地鐵項目立項”；2002年的一次國務(wù)院辦公會議上，決定暫時凍結(jié)各個城市地鐵立項。

　　“當(dāng)時叫停的原因，有認(rèn)識上、技術(shù)上以及多種現(xiàn)實性的考慮，更重要的是受到資金瓶頸制約。”中國工程院院士、原國家建設(shè)部副部長周干峙表示。

　　這一情況在2008年到2009年間被改變。在4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激政策的推動下，地鐵審批開始松動。至2011年6月，國家發(fā)改委對28個城市的城軌建設(shè)規(guī)劃做出批復(fù)，放行的投資累計9000億元。根據(jù)國家發(fā)改委綜合運輸研究所完成的《2012-2013年中國城市軌道交通發(fā)展報告》統(tǒng)計，2012年度，全國有35個城市在建軌道交通線路，估算完成總投資約2600億元。2013年，已批準(zhǔn)的項目將進(jìn)入規(guī)模建設(shè)階段，城軌投資規(guī)模有望達(dá)到2800億－2900億元。

　　包括周干峙在內(nèi)的一些專家認(rèn)為，當(dāng)下的地鐵建設(shè)趨勢，是從最初從緊、建設(shè)不足的極端走向了另外一個極端。

　　2003年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》，對申報地鐵項目的城市設(shè)置了嚴(yán)格的門檻。其中原則之一是建設(shè)項目的資本金須達(dá)到總投資的40%以上，對籌資能力明顯不足的城市，不予批準(zhǔn)其申請項目。

　　4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激計劃之后，上述原則開始放寬。2009年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項目資本金比例的通知》，將城軌項目最低資本金比例降為25%。即便如此，由于最近幾年項目增多、建設(shè)速度加快、成本上升等原因，各地方政府籌集資本金并非易事。

　　在2012年獲批的地鐵線路中，單公里平均造價為6.32億元。其中單公里綜合造價最高的是深圳地鐵7號線，為8.42億元，最低的是西安地鐵3號線一期，為4.69億元。

　　一位接觸過多個地方政府的地鐵研究人士介紹，地鐵建設(shè)資金來源單一，通常包括政府自籌的資金與其他融資。其他融資目前主要是依靠銀行貸款。

　　以深圳地鐵為例，其一期工程的兩條線路總長21.6公里，于2004年通車，106億元的投資中，財政投入70%，其余30%為長期貸款。2011年開通的二期工程5條線路，總長158公里，除4號線續(xù)建項目由港鐵公司投資，其余線路投資均來自政府，其中財政資金和貸款各占一半。三期工程5條線路計劃總投資1018億元，資金來源尚不明確。

　　“銀行的態(tài)度是，為地鐵項目大膽放貸，項目情況基本不去調(diào)研。原因就在于這種貸款有財政擔(dān)保，債務(wù)也由各城市自行承擔(dān)。”前述地鐵研究人士表示，為緩解資金壓力，目前很多地方政府只還貸款利息，或是借新還舊，或?qū)εf的貸款進(jìn)行展期。

　　雖然地方政府在上報地鐵總體網(wǎng)線規(guī)劃時，并不需要明確建設(shè)時間表和總投資等內(nèi)容，往往在隨后上報近期建設(shè)規(guī)劃和工程可行性研究報告環(huán)節(jié)中調(diào)整報批節(jié)奏。而且地方政府還可通過彈性落實開工時間和建設(shè)周期，在一定程度上規(guī)避籌資壓力。但是，業(yè)內(nèi)人士仍然擔(dān)心，巨量的貸款會令本就居高不下的地方債務(wù)雪上加霜。

　　安邦集團(tuán)曾為多個地鐵項目提供咨詢服務(wù)。其研究人員在四川等地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方債務(wù)的危機(jī)遠(yuǎn)超于統(tǒng)計數(shù)據(jù)，“因為公布的僅是常規(guī)的債務(wù)平臺的統(tǒng)計，不包括很多隱形的地方債務(wù)，例如拖欠的工程款、被挪用的各種專項資金等”。安邦集團(tuán)董事長陳功呼吁，中國地鐵建設(shè)應(yīng)該放慢一些，以降低風(fēng)險。

　　不過，也有專家仍持樂觀態(tài)度。“既然地方政府很積極希望項目獲批，足以說明各地有不同的方法來解決資金問題?；舅悸肥堑胤截斦度肓Χ燃哟螅⒗玫罔F周邊的物業(yè)、土地溢價等條件，與地鐵運營結(jié)合起來。”國家發(fā)改委綜合運輸研究所研究員羅仁堅認(rèn)為。

　　可持續(xù)運營難題

　　除了建設(shè)投資高度依賴銀行貸款以外，地鐵運營的可持續(xù)性也備受關(guān)注。事實上，在全世界范圍內(nèi)，鑒于自身的公共產(chǎn)品屬性，絕大部分地鐵都在虧損運營，地鐵發(fā)展的可持續(xù)性問題實質(zhì)上成為對各地政府財政能力的拷問。

　　北京大岳咨詢公司總監(jiān)畢志清介紹，地鐵的虧損額度，通常是綜合地鐵每公里建設(shè)成本、客流量、客票收入等多個因素核算。比如，建設(shè)20公里的里程，每公里地鐵建設(shè)成本按7億元計算，共需投資140億元。通常來說，在30年內(nèi)，客流量較好的線路，可回收投資20%，如客流量過低，幾無回本。

　　基于此種測算，有業(yè)內(nèi)人士分析，去年9月國家發(fā)改委批復(fù)的25個軌道交通項目，在30年內(nèi)投資至多能回收10%，“而一些二三線城市的線路可能連保本都做不到”。

　　為了實現(xiàn)可持續(xù)性運營，北京地鐵4號線曾借鑒香港模式，進(jìn)行公私合營嘗試。北京市在4號線的可行性研究階段，便決定實行投資、建設(shè)、運營三分開的體制，其中，香港鐵路有限公司(下稱港鐵公司)作為運營方被引入，展開公私合營模式，即PPP模式(Public Private Partnership)。北京市引入港鐵公司的初衷，是希望汲取香港地鐵建設(shè)運營的經(jīng)驗，探索新的投融資和建設(shè)運營模式，以改善北京地鐵運營持續(xù)虧損的狀況。港鐵公司是世界上唯一盈利的地鐵公司。

　　具體而言，在4號線近160億元總投資額中，京港地鐵有限公司(港鐵公司、北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司三方合資成立)占30%，并負(fù)責(zé)運營30年，其他由政府平臺出資。此外，運營期間的重置更新費用預(yù)計在100億元左右。

　　香港地鐵運營盈利的主要來源為：站內(nèi)商業(yè)開發(fā)以及票價按里程計費。然而，這兩點在北京都無法實行。

　　根據(jù)北京市的規(guī)定，地鐵站內(nèi)禁設(shè)置零售商業(yè)設(shè)施。而在最初的特許協(xié)議中，4號線的核定票價為3.34元，此后，北京實施2元的一票制，每年需要向4號線提供票價補(bǔ)貼，2010年一年補(bǔ)貼金額就達(dá)6.4億元。

　　這樣一來，4號線仍然是依靠財政補(bǔ)貼運行。“北京市僅每年給地鐵運營補(bǔ)貼就是20億元，還不包括對投資部分的補(bǔ)貼。”前述地鐵研究人士說。

　　一份深圳地鐵投資、運營補(bǔ)貼的內(nèi)部材料顯示，2011年至2020年，深圳地鐵運營虧損補(bǔ)貼約150億元，線路需追加投資110億元，僅4號線一條線路需補(bǔ)貼約50億元。

　　“如果單純依靠政府補(bǔ)貼是貼不起的，也是不可持續(xù)的。”周干峙認(rèn)為，其他公共交通，如果運營不下去可以停掉，地鐵因投資和涉及群體過大卻不可能停，這給未來留下更大的包袱。

　　在相關(guān)專家看來，巨額補(bǔ)貼至少不是每個想擁有地鐵的城市都能支付得起的，即使像北京和深圳這樣的一線城市也不堪重負(fù)，在探索他途。據(jù)前述地鐵研究人士透露，一些城市壓力很大，“票款還不夠初期的運營成本，相當(dāng)于前期投資的100%都是公益的”。

　　北京交通大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授趙堅認(rèn)為，因為地鐵運營全面虧損，難以吸引民營資本進(jìn)入。因此，從國外的地鐵發(fā)展經(jīng)驗來看，只有人口密集的大城市出于公共交通的需要而建設(shè)地鐵。

　　陳功亦表示：“地鐵系統(tǒng)復(fù)雜，放到一個周期里去看，運營成本甚至比一次性的前期投資更需要權(quán)衡和考慮。”

　　“以地養(yǎng)路”模式

　　現(xiàn)實中的建設(shè)和運營壓力，正在使更多地方嘗試模式創(chuàng)新，以期破解難題。

　　其中，香港地鐵的建設(shè)運營模式頗受各地青睞，已有多個地方加以復(fù)制。此種模式的核心在于，通過周邊土地溢價以及物業(yè)、商業(yè)區(qū)塊開發(fā)，將相關(guān)收益反哺地鐵。“所有城市現(xiàn)在都在土地上動腦筋，這也是目前唯一可以動腦筋的地方。”陳功說。

　　比如，國家發(fā)改委給深圳地鐵7號、12號線可行性研究報告出具的批復(fù)文件中指出，地鐵項目的資本金“主要來源為軌道交通上蓋及沿線土地的開發(fā)收入，在土地收益不能滿足需求時由市財政資金投入”。

　　計劃于2016年通車的深圳地鐵6號線也擬采勸軌道+物業(yè)開發(fā)融資模式”。根據(jù)測算，這條線路的票價只能收回全部投資200億元的約20%。

　　因此，6號線項目初期融資時，就在車站地面100公頃土地上規(guī)劃了一個大型商業(yè)綜合體，計劃將土地收益回哺地鐵建設(shè)，基本匹配了當(dāng)時的資金缺口。

　　“如果這條線路僅僅是地鐵項目，銀行可能不貸款，但把物業(yè)開發(fā)合到一起，經(jīng)營就做平了，可選擇的融資方式也更多，比如可以找中鐵、中建這樣的投資方，因為這個項目具有投資價值。這就從技術(shù)層面上實現(xiàn)了融資。”一位參與深圳該項目的內(nèi)部人士說。

　　住建部地鐵與輕軌研究中心副主任秦國棟分析，這種模式本質(zhì)上還是靠政府補(bǔ)貼，只不過是政府出讓地塊、給予土地政策等間接補(bǔ)貼，而其他模式是靠政府本地財政直接補(bǔ)貼。

　　對于這種“以地養(yǎng)路”的模式，首先要越過的便是土地招拍掛政策的障礙。按照現(xiàn)行法律，經(jīng)營性用地必須要進(jìn)行招拍掛，地方政府不能直接將土地交給開發(fā)方。那么，如何將這些選擇出來的備用土地“正好”落入承建方手中？

　　深圳的做法是，于2012年上半年由市政府通過一個會議紀(jì)要，確定深圳三家國有企業(yè)，即深圳地鐵集團(tuán)、深圳機(jī)場、深圳特區(qū)建設(shè)公司可以試點直接獲得土地使用權(quán)，以土地作價入股地鐵建設(shè)項目。已醞釀數(shù)年的《深圳市軌道交通條例》原擬規(guī)定，如果有跟地鐵相關(guān)的土地，可以由地鐵企業(yè)直接開發(fā)。此《條例》曾于2010年3月公開征求意見，至今仍未頒布。

　　相較而言，作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的深圳，在政策和立法上具有較大的靈活空間，其他的地方則需要各顯其能。

　　比如，南京市政府為了規(guī)避招拍掛政策，在市土地儲備中心下設(shè)地鐵分中心，該中心的另一塊牌子是南京地鐵開發(fā)分公司，該公司隸屬于南京地下鐵道有限責(zé)任公司，前身為南京地鐵房地產(chǎn)開發(fā)有限責(zé)任公司。通過這種機(jī)構(gòu)設(shè)置，南京市將與地鐵有關(guān)的土地儲備、一級開發(fā)、二級開發(fā)打通，以實現(xiàn)土地快速變現(xiàn)，擴(kuò)充地鐵籌融資渠道。

　　北京地鐵大興線也曾探討過類似深圳6號線的做法，最終沒有實施，仍然采勸建設(shè)歸建設(shè)，開發(fā)歸開發(fā)”的老方法。“這個模式大家都知道好，但操作起來最大的障礙就是土地政策。北京被盯得很緊，不敢這么做。”一位曾參與北京地鐵規(guī)劃設(shè)計的人士表示。

　　“以地養(yǎng)路”模式，拿地僅是第一步，但并非把土地交給承建運營公司便可大功告成，而是要把地鐵與站點有機(jī)結(jié)合在一起，提升物業(yè)價值。這對缺少經(jīng)驗的國內(nèi)開發(fā)商和運營商來說并非易事。

　　香港經(jīng)驗是，在一條線路建設(shè)之前便規(guī)劃好站點，站點周邊土地按地鐵開通前的價格出讓給港鐵公司，待地鐵開通之后，土地升值，港鐵公司再尋找開發(fā)商合作開發(fā)，共享收益。港鐵公司在規(guī)劃之初便會研究現(xiàn)金流和回報，計算土地的規(guī)模和未來收益的水平，并統(tǒng)籌安排，因而土地、物業(yè)會有大幅升值。

　　與港鐵公司的精細(xì)化規(guī)劃、研究、管理有巨大的差異，粗放型的決策和管理仍然是中國內(nèi)地城市的主要特點。

　　“我們在全國各地做地鐵項目咨詢，發(fā)現(xiàn)很多地方政府官員‘無知者無畏’，總覺得地鐵項目總體盈利，建好后土地還可以增值，所以先建了再說，至于建了之后怎么還貸、如何持續(xù)運營則考慮不足。”一位國內(nèi)咨詢公司負(fù)責(zé)人表示。

　　“地方政府通常估算一個未來的預(yù)期價格交給承建公司，但全部簡單地指望土地溢價收益來補(bǔ)貼項目興建的70%－80%的虧損不太現(xiàn)實，需要通過深入的研究、統(tǒng)籌規(guī)劃和財務(wù)分析等前期工作來逐步實現(xiàn)。”北京大岳咨詢公司總監(jiān)畢志清說。

　　北京大岳咨詢公司曾做過北京地鐵4號線向南延伸工程的項目研究，這條線路周邊的房地產(chǎn)價格在地鐵規(guī)劃和施工時會有兩次上漲，最終每平方米漲幅為3000元左右。安邦咨詢公司也做過分析，地鐵周邊的房地產(chǎn)價格通常比同區(qū)域高出10%－15%甚至更多，比如深圳1號線開工建設(shè)的三年內(nèi)，沿線物業(yè)租金上漲了2倍－5倍。

　　畢志清認(rèn)為，目前很切實的問題是缺乏細(xì)致研究和協(xié)調(diào)落實。比如項目如何選址，站址選擇與周邊如何結(jié)合，如何調(diào)整土地規(guī)劃、用地性質(zhì)和容積率，如何選擇開發(fā)商、整體資金如何平衡和籌集等。而且，這些問題又涉及規(guī)劃、國土等部門，協(xié)調(diào)難度頗大。

　　地鐵也應(yīng)因地制宜

　　由于存在經(jīng)濟(jì)增長和市場需求的動力，地鐵熱無疑將繼續(xù)。

　　前述《2012－2013年中國城市軌道交通發(fā)展報告》分析，預(yù)計2013年將有12個城市開通運營軌道交通線路，其中首次開通的城市有哈爾濱、長沙、寧波、鄭州，總計新增運營里程約387公里。此外，西安、成都、杭州、寧波、無錫等10個以上城市的新一輪軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃將獲得批準(zhǔn)。而徐州市、溫州市作為新增城市也將獲批。屆時，全國獲準(zhǔn)建設(shè)軌道交通的城市共達(dá)到37個。

　　從剛剛獲批地鐵建設(shè)規(guī)劃的一些城市了解到，不少城市希冀借鑒北京地鐵4號線的PPP運營模式以及香港地鐵的投融資模式。但是，在相關(guān)專家看來，不同地區(qū)是否能成功復(fù)制國際成熟經(jīng)驗尚未可知，應(yīng)量力而為，避免盲目發(fā)展。

　　安邦集團(tuán)基于對國際經(jīng)驗的研究認(rèn)為，只有當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%以上，才具備地鐵擴(kuò)張的關(guān)鍵條件，因為達(dá)到較高城鎮(zhèn)化率后，城市進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展階段，開發(fā)成本和人口聚集都較為平穩(wěn)。

　　目前中國平均城鎮(zhèn)化率剛剛達(dá)到51%，“按這個標(biāo)準(zhǔn)，只有北京、上海、廣州、深圳等幾個大城市具備大規(guī)模興建地鐵的條件，其他城市應(yīng)該以引導(dǎo)性建設(shè)、短距離建設(shè)為主。”陳功說，但在已獲批城市中，有的城鎮(zhèn)化率剛到30%。在他看來，一方面國家要從規(guī)劃層面熄滅地方政府一哄而上的沖動；另一方面，地方政府也要冷靜選擇適合自身條件的城市軌道交通系統(tǒng)，不要拘泥于地鐵這一種方式。

　　城市軌道交通包括地鐵、輕軌、有軌電車等多種方式。據(jù)陳功介紹，無論從建設(shè)運營成本，還是環(huán)保角度看，有軌電車都遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于地鐵，因此法國、德國、意大利和北歐等國家對此尤為青睞。但從中國已批復(fù)的項目看，投資較小的輕軌和有軌電車項目非常少，有“無底洞”之稱的地鐵似乎成為中國城市軌道交通的代名詞。

　　周干峙也表示，地鐵可密集分布于城區(qū)地下，具有節(jié)約空間、容量大等特點，有其經(jīng)濟(jì)可行性，但線路延伸至郊區(qū)時，完全可以走地上。以東京為例，地鐵與輕軌兩者銜接協(xié)調(diào)發(fā)展，換乘時也很方便，乘客在城市邊緣下地鐵后，同一站臺上就可換乘地面上的輕軌等其他接駁工具。“輕軌一天有1萬人客流量就很好，而地鐵則需要七八萬人的客流量，兩者配搭才能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)合理性”。

　　此外，按照中國現(xiàn)行體制和部委職能劃分，地鐵項目審批權(quán)歸發(fā)改委，其中涉及的具體建設(shè)項目規(guī)劃，要與住建部門協(xié)調(diào)。項目建成后，交通部門介入運營管理。

　　此種“九龍治水”的體制，缺乏統(tǒng)籌考慮的規(guī)劃機(jī)制，地鐵項目由地方政府自負(fù)盈虧，因而其主導(dǎo)權(quán)最終掌握在各城市的決策者手中。

　　“行政官員不是專家，忽略了其中的經(jīng)濟(jì)合理性和規(guī)劃科學(xué)性問題，他們往往從城市形象和政績出發(fā)，認(rèn)為沒有地鐵的城市是落后的，所以可以建輕軌的，也非要建地鐵，從而造成浪費。”周干峙說。