這個過去多年來難以實現(xiàn)的問題，十八屆三中全會給出了新的思路。

 

　　根據(jù)全會通過并于11月15日公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱決定），國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場化。

 

　　按此看，未來電網(wǎng)、鐵路、油氣、水網(wǎng)等自然壟斷性領(lǐng)域，存在管網(wǎng)與運營分開的可能。

 

　　華北電力大學(xué)校長助理張粒子告訴記者，電網(wǎng)的網(wǎng)運分離，看是怎么理解。一種是輸配分開，即指將超高壓輸電網(wǎng)絡(luò)與中、低壓的配電網(wǎng)絡(luò)資源分開，分別經(jīng)營核算，售電公司需要從電網(wǎng)公司買電，再賣給用戶。

 

　　另一種是，以后電網(wǎng)公司直接變成一個交易平臺，買賣電的用戶談好價格，用電網(wǎng)公司輸送，電網(wǎng)公司收取輸送費用。“不管是哪一種，都是在促進(jìn)市場競爭。”她說。

 

　　目前鐵路、電網(wǎng)公司等實施分拆，進(jìn)而實施網(wǎng)（鐵路網(wǎng)、電網(wǎng)）與運營分離的消息頗多。油氣管網(wǎng)和水網(wǎng)實施類似的競爭的說法也存在。

 

　　正在征求意見的《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營管理辦法》已經(jīng)提出了“對天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的運營業(yè)務(wù)實行獨立核算”、“天然氣基礎(chǔ)設(shè)施運營企業(yè)不得利用對基礎(chǔ)設(shè)施的控制排擠其他天然氣經(jīng)營企業(yè)”的網(wǎng)運分離的內(nèi)容。

 

　　不過在壟斷行業(yè)領(lǐng)域很快推行網(wǎng)運分離，難度仍很大。廈門大學(xué)能源研究中心主任林伯強(qiáng)告訴記者，網(wǎng)運分離在國外做得比較好。在中國受到利益集團(tuán)的阻攔，推行有困難，比如像電網(wǎng)的輸配分開，說了好多年，一直沒實施。目前可能鐵路領(lǐng)域較快實施網(wǎng)運分離，能源領(lǐng)域難以很快實現(xiàn)。

 

　　自然壟斷行業(yè)有望實施網(wǎng)運分開

 

　　有權(quán)威專家認(rèn)為，網(wǎng)運分離，是指有些可以市場化的部分交給市場。比如目前的電網(wǎng)除了輸配電外，也進(jìn)行電力銷售。

 

　　此前國務(wù)院2002年發(fā)布的《電力體制改革》中，對于電力體制改革的目標(biāo)是“廠網(wǎng)分離、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”。

 

　　截至目前，發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)公司分離，實施廠網(wǎng)分開，已經(jīng)做到。主輔分離取得了一些進(jìn)展。但是競價上網(wǎng)、輸配分開沒進(jìn)展。

 

　　其中競價上網(wǎng)在浙江一度試點，但是由于此后經(jīng)濟(jì)加快，導(dǎo)致電力緊張，使得競價很難實現(xiàn)。加上很多省市電力企業(yè)較少，有的只有一家發(fā)電企業(yè)，這導(dǎo)致競價失敗。而輸配則更是進(jìn)展不大。另外在鐵路領(lǐng)域多年也提出過網(wǎng)運分離，也無進(jìn)展。

 

　　但是除了三中全會通過的決定提出要實施壟斷行業(yè)網(wǎng)運分離外，一些政策已經(jīng)有了此意向。像《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營管理辦法》已經(jīng)提出了天然氣基礎(chǔ)設(shè)施運營企業(yè)不得利用對基礎(chǔ)設(shè)施的控制排擠其他天然氣經(jīng)營企業(yè)的網(wǎng)運分離的內(nèi)容。

 

　　華北電力大學(xué)校長助理張粒子告訴記者，電網(wǎng)公司現(xiàn)在還在從發(fā)電企業(yè)買電，然后賣電給用戶，這部分可以分離出來。這樣電網(wǎng)公司就只做輸電業(yè)務(wù)。主要負(fù)責(zé)調(diào)度。“這樣電網(wǎng)公司就不負(fù)責(zé)買賣電了。”

 

　　同時一些買賣電用戶談好了價格，可以讓電網(wǎng)公司來輸電，這樣電網(wǎng)的調(diào)度中心會獨立出來，其功能會強(qiáng)化。

 

　　但是電網(wǎng)公司一個最大的問題是，目前不能實現(xiàn)大功率的無線傳輸，否則就可以像航空一樣實現(xiàn)自由競爭。

 

　　不過，多名專家認(rèn)為，可能鐵路領(lǐng)域?qū)嵤┚W(wǎng)運分離的進(jìn)度會快一些，在其他領(lǐng)域則難度比較大。水利部發(fā)展研究中心高工柳長順告訴記者，自來水管網(wǎng)實施網(wǎng)運分離，存在難度。目前像北京各個區(qū)域的水網(wǎng)是聯(lián)通的，但是就全國而言，大部分城市是一個水廠負(fù)責(zé)一部分區(qū)域，有的外資公司參與進(jìn)來，也是負(fù)責(zé)一部分。負(fù)責(zé)管網(wǎng)建設(shè)的和運營分離，不是不可以，但是難度很大。

 

　　原因是，這涉及到很多管網(wǎng)改造，有的不同的管網(wǎng)承受的壓力大小不一。“所以自來水管網(wǎng)如果要網(wǎng)運分離，還需要好好研究。”柳長順說。

 

　　推行難度很大

 

　　如果真的實行網(wǎng)運分離，還存在別的問題。

 

　　比如如果出現(xiàn)產(chǎn)品和服務(wù)短缺時，可能難以實現(xiàn)有限的競爭。

 

　　廈門大學(xué)能源研究中心主任林伯強(qiáng)告訴記者，比如用電，一直是短缺的話，很難實現(xiàn)價格競爭。

 

　　而事實上過去所以發(fā)電企業(yè)競價上網(wǎng)失敗，也與電力短缺有關(guān)。此外，有的省份只有一家發(fā)電集團(tuán)以外，其余的一些省份，盡管有多家發(fā)電集團(tuán)，但是要實施競價上網(wǎng)并不容易。浙江一度實施競價上網(wǎng)，但是在2004、2005年全國經(jīng)濟(jì)加快后，發(fā)電企業(yè)競價上網(wǎng)壽終正寢。

 

　　一位某電力公司人士告訴記者，競價上網(wǎng)失敗，還有更深層原因。

 

　　因為每年電網(wǎng)公司和發(fā)電集團(tuán)會簽訂一個協(xié)議，定好價格，為下一年買電做依據(jù)。

 

　　在一個區(qū)域內(nèi)有不同集團(tuán)的電力，價格也有差別。這種意義上說，應(yīng)該有競爭。但是如果跨省區(qū)購買更便宜的電，其實難以展開。

 

　　比如三峽水電和葛洲壩水電價格只有每度1-2毛錢，但是能否買，這個要國家電網(wǎng)公司整體考慮。同時一個地方不太可能完全能買最便宜的水電。因為水電輸送需要專門的線路，這些都是事先規(guī)劃好的，全部依賴別的地方便宜的水電，電網(wǎng)輸送能力不夠。

 

　　所以通常情況下是用本地的火電，同時加外來水電、火電等。到了迎峰度夏時，臨時從外省買電可能貴些，但是這也需要大區(qū)域的電網(wǎng)公司安排。“所以真正想要跨區(qū)域誰的電便宜電網(wǎng)公司買誰的，并不可能，即使向本地電力企業(yè)買電，也是事前安排好的。”

 

　　而這種情況，似乎在天然氣、水等領(lǐng)域也存在。

 

　　比如東部沿海地區(qū)可以接受西氣東輸一期、二期，川氣，以及購買海外的氣，但是要實現(xiàn)誰價格最低就全買誰的，則不一定很快能做得到。

 

　　比如上海東海天然氣的含稅價格只有不到2元/立方米，比西氣東輸?shù)拈T站價格每立方米2.44元要便宜得多，也低于川氣的每立方米2.443元（目前暫未供氣）。但是東海的天然氣供應(yīng)量目前占上海用氣量只有一成多一點。

 

　　導(dǎo)致如此的原因是，東海天然氣對整個上海而言不夠用。而如果算西氣東輸，以及川氣，其門站價格加上輸送價格，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于每立方米2.5元的居民購氣價格。這樣實際上上海燃?xì)夤臼蔷用裼梦鳉鈻|輸越多，虧損越多。

 

　　目前上海1年的天然氣用量是68億立方米，其中居民用氣17億立方。上海目前也從海外購氣。上海燃?xì)饧瘓F(tuán)有限公司一位人士指出，東海天然氣太少，才導(dǎo)致上海不得不尋找更多的氣源。目前上海氣源多元化，能幫助解決上海天然氣可能出現(xiàn)供應(yīng)不足的問題，由于簽訂的是長線協(xié)議，這樣可以使得天然氣價格整體不會太高。

 

　　華北電力大學(xué)工商管理學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室主任張曉春則認(rèn)為，在一些自然壟斷性行業(yè)領(lǐng)域，要實現(xiàn)競爭的確不容易。發(fā)電企業(yè)可以是多樣化的，但是電網(wǎng)在一個地方往往很難有多個網(wǎng)，盡管看起來發(fā)電企業(yè)可以競價上網(wǎng)，但是這存在調(diào)度的問題，所以在一個區(qū)域內(nèi)，實現(xiàn)價格競爭的難度比較大。

 

　　也有專家指出，像石油天然氣管道投資一般是中石油、中石化，在投資的時候，民營企業(yè)難以與其競爭。至于建設(shè)完成后，運營再交給第三方公司，可能也存在難度。

 

　　走向價格中間管理？

 

　　而在未來實施自然壟斷行業(yè)“網(wǎng)運分離”后，國家可能會走向 “管住中間”的價格改革方式，而不是對最終產(chǎn)品定價。

 

　　目前國家發(fā)改委實施的是標(biāo)桿電價，一改過去對每個火電廠實施個別定價的辦法，這樣在一個省內(nèi)在一個為社會平均成本定價的情況下，實現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)的部分價格競爭，即低于此成本的電力企業(yè)上網(wǎng)積極性高，否則就被淘汰。

 

　　如果實施網(wǎng)運分離，以及輸配分離，未來國家關(guān)注的可能是中間價格，即對上游以及最終產(chǎn)品的價格不管，進(jìn)而進(jìn)一步放開競爭。

 

　　所謂輸配分離，是指對資源能源輸送環(huán)節(jié)，與配送環(huán)節(jié)分開，即發(fā)電企業(yè)的電，經(jīng)過上網(wǎng)賣給電網(wǎng)公司。電網(wǎng)公司再賣給企業(yè)或者居民時，則有專門的配送公司，配送公司需要從電網(wǎng)公司買電。

 

　　這就像機(jī)場建好了，但是不同的航班使用機(jī)場運輸競爭。類似的還有鐵路，比如全國的鐵路由鐵路總公司建設(shè)，但是各個鐵路運輸局可以單獨展開競爭。事實上的確如此，比如目前每天在京滬線穿行的高鐵，就有北京鐵路和上海鐵路部門的，但是其目前價格均為一樣，未實施像航空公司的不同票價。

 

　　目前國務(wù)院電力改革方案新要求是“放開兩頭、管住中間”，即隨發(fā)電企業(yè)成本和最終銷售電價不再直接干預(yù)，主要是干預(yù)中間的上網(wǎng)標(biāo)桿電價。迄今國家發(fā)改委對核電、火電等已經(jīng)有標(biāo)桿電價。最近的2013年7月，將現(xiàn)行核電上網(wǎng)個別定價改為對新建核電機(jī)組實行上網(wǎng)電價政策。

 

　　國家發(fā)改委宏觀院副研究員郭麗巖認(rèn)為，像自然壟斷的領(lǐng)域，包括涉及到管網(wǎng)的一些領(lǐng)域，包括電力、石油天然氣的價格，未來肯定是放兩端、抓中間的過程。

 

　　因為上游發(fā)電的，生產(chǎn)天然氣的，以及下游的銷售環(huán)節(jié)，都有一個價格放開的過程。但是中間環(huán)節(jié)是壟斷的， 抓住中間的也不會想讓這個環(huán)節(jié)價格想怎么就怎么樣，而是考慮到一個合理的利潤空間。

 

　　但是這個中間環(huán)節(jié)也不是管死。“接下來可能會出現(xiàn)的導(dǎo)向是，定好規(guī)則，只要你合規(guī)，肯定就讓你采取市場化的機(jī)制來進(jìn)行聯(lián)動。向事中和事后進(jìn)行監(jiān)管的這種價格管理這種方式轉(zhuǎn)變。”她說。

 

　　不過，也有專家認(rèn)為，目前無論是發(fā)電還是輸電，以及石油天然氣生產(chǎn)銷售，均是國有企業(yè)，如果有民營企業(yè)大量進(jìn)入，則壟斷價格的打破可能會更快些。此前山東民營企業(yè)魏橋電廠爆出銷售給居民電價只有每千瓦時3毛5的價格，比一些火電企業(yè)的上網(wǎng)價格還要低。給魏橋集團(tuán)下屬的企業(yè)用電，甚至只有每千瓦時3毛錢。

 

　　當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)一般是既接了國家電網(wǎng)公司的電，也接通了魏橋電廠的電。但是買后者的電更多些。當(dāng)?shù)匾灿?個電網(wǎng)。這種2個電網(wǎng)的情況，在其他地方也存在，比如陜西，就有國家電網(wǎng)公司和地方電網(wǎng)公司兩家電網(wǎng)。

 

　　不過針對這種民資打破自然壟斷的情況，多個部門均稱山東魏橋電廠未繳納電網(wǎng)環(huán)節(jié)的可再生能源發(fā)展基金、水庫移民后期扶持基金等附加基金和交叉補(bǔ)貼。山東省電網(wǎng)每度電的成本要比魏橋集團(tuán)電廠的成本高出約0.19元。

 

　　張曉春認(rèn)為，國家電網(wǎng)公司不能以營利為目的，比如像邊遠(yuǎn)地區(qū)接電后是嚴(yán)重虧損的。如果配送完全市場化，可能沒人愿意接這部分人的電，所以電網(wǎng)公司電價高，有一定的原因。同樣如果鐵路運營完全市場化，則也有問題，因為邊遠(yuǎn)地區(qū)不盈利的地方，可能沒有鐵路運營公司開機(jī)車過去。

 

　　這個說法有一定的道理。以航空公司為例，盡管各地建設(shè)了很多支線機(jī)場，但是由于客流量不夠，航空公司一般不愿意飛。目前只是在地方政府實施大的補(bǔ)貼的情況下，航空公司才愿意飛一些支線。

 

　　前不久國研中心提出的“383”改革方案，已經(jīng)提出了分離資源型行業(yè)輸配環(huán)節(jié)的建議。

 

　　比如該方案提出，將石油天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)從上中下游一體化經(jīng)營的油氣企業(yè)中分離出來，組建若干家油氣管網(wǎng)公司，并建立對油氣管網(wǎng)的政府監(jiān)管制度。開展“競價上網(wǎng)”，形成以雙邊合同市場為主、實時競爭市場為輔的競爭性電力市場。輸配電價實行政府管制，形成直接反映電網(wǎng)企業(yè)效率的獨立輸配電價。另外，實現(xiàn)電信、互聯(lián)網(wǎng)、廣電主體業(yè)務(wù)相互開放和相互進(jìn)入。整合分散的監(jiān)管職能，建立統(tǒng)一監(jiān)管體系。再次重組電信企業(yè)，形成多家競爭實力相當(dāng)?shù)碾娦胚\營商，以利于有效競爭。

 

　　不過，根據(jù)此前的一些實踐經(jīng)驗，輸配環(huán)節(jié)分開，以及實施電力競價上網(wǎng)，和電信、互聯(lián)網(wǎng)、廣電的開放互通，可能仍實施起來有難度。“電信和廣電連主管部門都是分割的，仍很難實現(xiàn)融合。”一位分析專家說。