今年3月，中國鐵路重組實行政企分開，鐵道部拆分為國家鐵路局和中國鐵路總公司。這一消息，引起了英國媒體的關(guān)注，也勾起部分英國人有關(guān)鐵路重組的記憶。

 

　　鐵路私有化改革在國際上已有不少先例，以英國最為典型。從世界上第一條鐵路正式通車到緊隨而來由投資過剩帶來的“鐵路狂飆”時代，從私有化到國有化，再從國有化到私有化，“鐵路運輸業(yè)發(fā)源地”英國的鐵路變革歷程值得一說。

 

　　在國有化與私有化之間來回折騰的英國鐵路，付出了高昂的學(xué)費，但也使英國成為歐洲鐵路發(fā)展最快的國家之一。

 

　　對于我國而言，加快推進鐵路體制改革，是適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展大局的客觀需要。不過，有人擔(dān)心，組建公司會不會造成鐵路的私有化？鐵路到底該不該私有化？或許英國的鐵路改革能為我們帶來一些啟示。

 

 

　　1825年9月27日上午9時，喬治·史蒂芬遜親自操縱著“旅行號”列車緩緩駛出位于英格蘭東北部小鎮(zhèn)達靈頓的車站，周圍人山人海，奏樂聲、喝彩聲不絕于耳，興奮激動的人們都意識到自己正在見證必然會被載入史冊的一幕：世界上第一條鐵路正式通車運營。喬治·史蒂芬遜，這位被后世尊為“火車之父”的機車與鐵道雙料工程師，在英國工業(yè)革命的大時代開啟了人類運輸史上的新時代。

 

　　這個充滿朝氣與希望的開端，一面是歡呼與榮耀，另一面是令喬治·史蒂芬遜頭疼不已的激烈爭論。在蒸汽機車出現(xiàn)在鐵軌上之前，英國也修建過馬拉鐵軌的線路，將煤從礦區(qū)運送至附近的河流，在1825年以前，已經(jīng)建成了21條6公里到50公里長度不等的線路，這類線路的建設(shè)基本上沒有遇到什么阻力。

 

　　然而，喬治·史蒂芬遜勘驗的從利物浦到曼徹斯特之間的鐵路線遭遇了麻煩，該線路的特許權(quán)申請在英國議會里受到了阻礙。這是因為蒸汽機車的出現(xiàn)帶來了一些新問題，首先是蒸汽機車能連續(xù)不斷地將煤轉(zhuǎn)換為動力，使得以這種方式進行長途運輸成為可能，那么鐵路線就將穿過諸多不同的所有者的土地。其次，最初的蒸汽機車被人描繪為“張著血盆大口，扭著丑陋的身軀，吐著濃煙的怪物，人們認為這種怪獸不僅會鯨吞農(nóng)民的土地而且會傷害人們的生命”，認為它會嚇跑野雞、狐貍，會使馬發(fā)瘋，它冒出的“含有硫磺的濃重?zé)熤?rdquo;會毀壞莊稼。再者，這種新的運輸方式明顯會對英國此前存在的收費公路、運河構(gòu)成極有威脅的競爭。于是，處于在利物浦到曼徹斯特線路上的三家運河公司聯(lián)合土地所有者對在該地建設(shè)鐵路的申請?zhí)岢鲑|(zhì)疑。

 

　　這個時代的英國，能登上政治舞臺的大人物們基本上都已經(jīng)折服于亞當·斯密的經(jīng)濟學(xué)，信奉“看不見的手”的力量，盡可能避免政府對經(jīng)濟活動的干預(yù)，正如曾任英國《鐵路時代》總編的塞繆爾·鄧恩在1913年所指出的“英國是世界上唯一沒有給鐵路發(fā)展提供過公共資助的重要國家”。在當時的英國，鐵路的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運營均由私人提出、操作，政府并不干預(yù)。之所以需要到議會申請?zhí)卦S權(quán)，只是因為在鐵路建設(shè)過程中涉及到土地征用問題，需要國家權(quán)力進行利益平衡。

 

 

　　喬治·史蒂芬遜的麻煩最終得到了解決，幾經(jīng)周折，英國議會還是授予了利物浦到曼徹斯特鐵路的特許權(quán)。盡管有人抨擊“這一時期的鐵路建設(shè)是繼英國內(nèi)戰(zhàn)之后對私人財產(chǎn)最嚴重的一次侵犯”，但是這種情況下公共利益原則顯而易見的程度，足以使得保守的英國人相信對于土地所有者個人權(quán)利的限制是有理由的。

 

　　鐵路在速度、價格上具有壓倒性的優(yōu)勢，而且不受惡劣天氣影響，對于正處于經(jīng)濟騰飛期的英國來說，很難抗拒這種運輸方式的誘惑。1830年利物浦到曼徹斯特鐵路開通運營，其效益果然不負眾望。首先是速度，有人寫道：“如此快的速度，使得教授和藝術(shù)家們周一還在利物浦作演講，周二就到了曼徹斯特，周三就可以到達普列斯頓。”喬治·史蒂芬遜1829年發(fā)明了“火箭號”，是速度快、噪音小的升級版機車，使得人們對火車刮目相看，不再認為它是一種冒著煙的怪物，乘坐火車出行逐漸成為一種時尚。其次是經(jīng)濟效益，“公司董事預(yù)計每天客運人數(shù)是450 人左右，但事實上，在1835 年每天的客運量平均達到1500 人次，其年收入總額達到120334 英鎊，比預(yù)計的六倍還多”，這個數(shù)字幾乎令英國當時所有的投資者為之瘋狂。

 

　　此時的英國，民間已經(jīng)積聚了相當雄厚的金融資本，鐵路的出現(xiàn)為其提供了一個出口。對于即將撲面而來的投資熱潮，鄧恩寫道：“這就是英國的自由放任時代。政府和人民都認為，為使鐵路在合理價格上提供良好服務(wù)所需要做的唯一事情就是維護競爭”，也就是說政府對此沒有進行任何干預(yù)或者引導(dǎo)。

 

　　接下來的故事就是“泡沫經(jīng)濟”的乏味重復(fù)，1831年獲準建設(shè)的新線路只有30 英里，到1835年獲準修建的新線路就增長到 200.75 英里，在1836-1837年，僅這兩年間議會就授權(quán)約1000英里的新線路，這比英國當時鐵路總里程都要長。這導(dǎo)致的一個直接后果就是地價的猛漲，鐵路公司通常要花費超過土地實際價值3-4倍的價格來購買，有的甚至高達十多倍，如此高昂的成本顯然是鐵路公司無力承擔(dān)的。結(jié)果就是1836-1837 年的第一次“鐵路狂飆”，以大多數(shù)未完工的鐵路陷入困境而告終。

 

 

　　這一次“鐵路狂飆”不僅僅在經(jīng)濟上釀成了危機，而且英國鐵路政策上徹底的自由放任模式在實踐中也出現(xiàn)了越來越多的問題。

 

　　首先是規(guī)劃問題。這個時期的英國議會拒絕討論鐵路規(guī)劃，因為他們相信，私人出于自身利益的鐵路規(guī)劃最終會與公共利益一致。可結(jié)果是鐵路線的分布很不均勻，大多鐵路干線都集中在英格蘭的東南部，蘇格蘭、威爾士以及愛爾蘭很少享受到鐵路帶來的交通便利。原因顯而易見，私人不愿意在經(jīng)濟不發(fā)達、投資回報有限的地區(qū)興建鐵路。私人投資對短期收益的急切追逐使得一張全國性鐵路網(wǎng)的形成遙遙無期。

 

　　其次是技術(shù)與管理的協(xié)調(diào)問題。由于官方的不作為，私人公司在修建鐵軌時缺乏統(tǒng)一標準，結(jié)果是各地區(qū)鐵路軌距不一，鐵路線之間無法順暢兼容。除此之外，因為缺乏有效協(xié)調(diào)，當時的英國鐵路運行沒有統(tǒng)一的時刻表，這無疑給旅客的出行帶來了很大的不便。

 

　　再者是安全問題。當時的英國議會堅持政府對鐵路的權(quán)力應(yīng)該最小化，堅持通過私人訴訟和社會輿論來強化鐵路公司的責(zé)任。后果是，一直到1885年只有37%的客運列車安裝了符合要求的剎車系統(tǒng)。在1889年造成78人死亡的大北部鐵路事故之前，英國議會居然都拒絕立法強制鐵路公司在機車上安裝剎車系統(tǒng)。

 

　　最后是鐵路公益性問題。英國火車上最初沒有設(shè)三等車廂，鐵路公司大多只提供昂貴的一等車廂服務(wù)，很少有平民百姓能夠承擔(dān)這種服務(wù)的費用。華萊士（Wallace）在1840年向議會報告，他看到“那些誠實、冷靜、壯實的穿棉外套的窮漢”被迫支付一等車廂的票價——“這是非?；闹嚨氖虑?rdquo;。

 

　　1839年在議員詹姆斯·摩里遜的提議下，英國下議院成立了一個委員會來調(diào)查鐵路問題，盡管只是發(fā)表了“兩項報告書”，但至少意味著英國人開始認識到對鐵路放任自流的做法是有問題的。1840年在西摩爾勛爵的推動下，英國議會終于同意設(shè)立鐵路監(jiān)察委員會。但這個委員會遵循的邏輯仍然是“國家可以通過監(jiān)察地方建設(shè)并公之于眾的辦法來影響公眾的意愿，市場的無形之手接下來會發(fā)揮作用迫使公司按照公眾的利益行事”。

 

 

　　1844年，后來四度出任英國首相的格萊斯頓時任貿(mào)易大臣，他“意識到僅憑私人公司不可能建成完善的國家鐵路系統(tǒng)”。在他的努力下，英國議會經(jīng)過反復(fù)的辯論、修改，終于通過了《1844 年鐵路法案》。

 

　　格萊斯頓認識到鐵路系統(tǒng)應(yīng)具有公益性，而私人公司追逐利潤的天然傾向很難滿足公益性的要求。于是在法案上做出了鐵路國有化的規(guī)定，這在當時的英國無疑是驚人之舉。面對極為強大的反對意見，格萊斯頓做出了妥協(xié)，延長了購買時限、提高了購買價格。實際上，到了1865 年，也就是法案規(guī)定的 21 年期滿之后，格萊斯頓試圖實行鐵路國有化，但是巨額的購買資金使得政府對于國有化望而生畏。

 

　　法案規(guī)定了“便宜列車條款”，要求鐵路公司必須提供三等車廂服務(wù)，還具體規(guī)定了服務(wù)標準和價格，使得英國的平民百姓能夠坐得起火車，這極大地改變了英國人的生活，人們將這種火車親切地稱之為“議會列車”。

 

　　《1844 年鐵路法案》雖然嘗試著對鐵路進行一定的管制，但是自由放任的基調(diào)在英國仍然未變，鐵路發(fā)展依舊以私人投資為主體。1845 年鐵路發(fā)展重入快車道，議會批準的鐵路法案總數(shù)不斷攀升，到 1846 年達到頂峰，這一年議會批準修建的鐵路線總長度約為4538英里，耗資約1.3億英鎊，這是個空前的數(shù)字，之后當然又是“泡沫經(jīng)濟”故事的重演。

 

　　在鐵路發(fā)展的其他方面，管制開始不斷地付諸嘗試。1846 年《路軌標準法案》，確定窄軌為全國性統(tǒng)一的軌道標準。1847年建立鐵路委員會主要處理關(guān)于鐵路合并事宜。1853年議會認識到鐵路產(chǎn)業(yè)在本質(zhì)上是非競爭的：“天然的競爭領(lǐng)域是新的競爭者有著無限的機會隨時進入的領(lǐng)域；只要可能的競爭者數(shù)量是確定的和有限的，商人們的聯(lián)合對他們來說就是很自然的事情。”從此，英國人雖然在鐵路國有化上仍裹足不前，但是對鐵路管制的必要性有了初步的認識。

 

　　經(jīng)歷幾十年的發(fā)展，英國鐵路開始呈現(xiàn)出壟斷的格局。而在世紀之交國際競爭的局勢中，英國官方允許、甚至在一定程度上鼓勵鐵路“卡特爾”的出現(xiàn)，當然鐵路委員會也被授予了制定鐵路運輸價格的職能，以此平衡大公司、小公司與消費者之間的利益。

 

 

　　20世紀的時代氛圍與19世紀大不相同，社會主義思潮在英國激蕩，經(jīng)濟上凱恩斯主義大行其道。1945年艾德禮帶領(lǐng)工黨在大選中取得壓倒性勝利，艾德禮政府隨即對英國大工業(yè)實行國有化，已經(jīng)在1923年合并的四大壟斷性鐵路公司在1948 年實現(xiàn)了國有化，由英國鐵路局負責(zé)運營。此時的英國鐵路在高速公路、航空等運輸方式的競爭下已經(jīng)步入頹勢，國有化之后情況更加嚴峻，1955年開始出現(xiàn)運營虧損，之后財務(wù)狀況持續(xù)惡化。理查德·比欽出任英國鐵路局首任主席，他舉起后來頗受詬病的“比欽大斧”砍掉了虧損的鐵路網(wǎng)絡(luò)，但仍未能挽救英國鐵路的前景，旅客客流在20世紀50年代后期到20世紀70年代后期持續(xù)下降。

 

　　面對這種困局，1979年出任首相的保守黨領(lǐng)袖撒切爾夫人開出的是私有化藥方。1993年，英國議會通過鐵路改革法案——《1993年鐵路法案》。改革的主要內(nèi)容是網(wǎng)運分離和企業(yè)私有化。英國鐵路被分解為1個路網(wǎng)公司即 Railtrack，25 個特許經(jīng)營的鐵路客運公司，6 個特許經(jīng)營的鐵路貨運公司，3 個車輛租賃公司，13 個線路與信號維護公司和 7 個機車車輛大修公司，以及其他通信和研究等輔助機構(gòu)，并通過上市實現(xiàn)股份公眾化。這些公司通過合同聯(lián)系起來，據(jù)說需要上百萬份合同確定這些公司之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

 

　　但是私有化改革以來，在1997-2002短短5年中，接連發(fā)生13起嚴重事故，其中造成重大傷亡的事故有7起，共導(dǎo)致59人死亡，數(shù)百人受傷。

 

　　2001年初，Railtrack累計負債已達33億英鎊，同年10月宣布破產(chǎn)并被政府接管，其股票交易也被停牌，隨后Network Rail接管了英國的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施。Network Rail屬于非營利組織的公司性質(zhì)，英國政府必須對其債務(wù)負責(zé)，鐵路網(wǎng)絡(luò)在實質(zhì)上又重新國有化了。

 

　　在運營公司中，拍下東岸干線的National Express公司在2009年以經(jīng)濟危機為由要求減免14億英鎊的特許權(quán)費用，遭到了英國政府的拒絕，結(jié)果是政府收回經(jīng)營權(quán)，成立了國營公司經(jīng)營東岸干線。但是目前大部分鐵路運營業(yè)務(wù)仍然是由私有公司承擔(dān)。

 

　　盡管在國有化與私有化進行了這樣的來回折騰，而且其間付出了事故頻發(fā)和財務(wù)成本高企的代價，但是英國鐵路狀況確實大為改善，目前英國鐵路的客貨運量比過去50年任何時候都多。2012年英國火車乘客達到14億人次，英國鐵路運營商協(xié)會表示：“距離上一次火車旅行如此流行，是90年前了，那時候英國路軌比現(xiàn)在多一倍。”英國成為了當前歐洲鐵路發(fā)展最快的國家之一。

 

 

　　英國的鐵路發(fā)展有其獨特的歷程，其中的經(jīng)驗教訓(xùn)值得正處于鐵路改革中的我們予以認真對待。

 

　　首先，鐵路發(fā)展應(yīng)該由國家統(tǒng)一規(guī)劃。英國鐵路史的初期，自由放任的“鐵路狂飆”雖然對英國鐵路發(fā)展的貢獻不可磨滅，但當時鼓起的“泡沫”對投資者造成的損失和消耗的社會資源同樣令人印象深刻。作為發(fā)展中國家所具備的“后發(fā)優(yōu)勢”之一就是可以直接去考察各先行國家的鐵路發(fā)展史，沒有必要再通過所謂“試錯”找出最優(yōu)的規(guī)劃方案。

 

　　其次，政府監(jiān)管一定要到位。英國官方對鐵路的管制可以說是從最初的排斥到不情愿的介入最后到積極的監(jiān)管，現(xiàn)在英國有鐵路監(jiān)察員辦公室和運輸部鐵路署兩個監(jiān)管機構(gòu)。當然我們目前面臨的情況完全不同，我們所要解決的是如何從管理過于集中的局面過渡到政企分開、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管到位的狀態(tài)。在這個過程中，英國的歷程告訴我們不可矯枉過正，對于鐵路的運營必須保持有效的政府監(jiān)管。

 

　　再者，要認識到鐵路的公益性。鐵路具有一定的自然壟斷性，無法實現(xiàn)充分的競爭，面對這一龐然大物，個體消費者必然處于極為弱勢的地位。我們看到英國早在一百多年前就以法律要求鐵路公司提供價格低廉的服務(wù)，在今天英國火車票價格的45%由政府根據(jù)當年的零售價格指數(shù)來調(diào)控。這肯定是值得我們學(xué)習(xí)的，鐵路的市場化改革不能成為火車票價不斷上漲的理由。

 

　　最后，鐵路的市場化改革不等于鐵路的私有化。英國鐵路20世紀90年代的教訓(xùn)告訴我們，鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施不一定適合私有化，因為私有化之后的短期盈利壓力會使得經(jīng)營主體采取一系列只顧眼前的短視策略，忽視基礎(chǔ)設(shè)施的升級、忽視運行的安全保障，最后造成效率低下、事故頻發(fā)的惡果。但在我國，投資巨大的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)僅僅依靠目前的政府財政加銀行貸款的模式也是不夠的，有必要引導(dǎo)民間資本進入這一領(lǐng)域。這需要進行制度創(chuàng)新，一方面要讓民間資本看到長期穩(wěn)定的投資回報前景，對他們產(chǎn)生吸引力，另一方面也要避免民間資本的短期逐利沖動對鐵路基建造成負面影響。