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濟(jì)青高鐵推全國首個(gè)以地養(yǎng)路方案 已獲鐵總認(rèn)可

2015-02-14 來源:中國日?qǐng)?bào)網(wǎng) 作者:孫麗朝
本文摘要:現(xiàn)在,山東在鐵路沿線土地綜合開發(fā)上已經(jīng)走在了前列,下一步,要爭取讓濟(jì)青高鐵成為全國首個(gè)實(shí)現(xiàn)沿線土地綜合開發(fā)的鐵路項(xiàng)目。
 
  鐵路沿線土地綜合開發(fā)在2014年可謂“雷聲大、雨點(diǎn)小”,盡管國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見(國辦發(fā)〔2014〕37號(hào))》(以下簡稱“37號(hào)文”),但在地方層面一直沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
 
  這一局面在2015年2月終于被打破,《中國經(jīng)營報(bào)》記者近日獲悉,濟(jì)南到青島的高鐵線路(以下簡稱“濟(jì)青高鐵”)站場周邊土地綜合開發(fā)方案已經(jīng)獲得鐵總的認(rèn)可。據(jù)了解,鐵總負(fù)債超過3.5萬億元,地方政府投資鐵路的資金壓力也在增大,多方位籌資建鐵路成為各方認(rèn)可的途徑,加速土地綜合開發(fā)也成為鐵路部門的必然選擇。
 
  不過,有利益就有紛爭,濟(jì)青高鐵的沿線土地綜合開發(fā)方案也經(jīng)歷了鐵路投資方與沿線各地方政府的反復(fù)博弈。業(yè)內(nèi)人認(rèn)為,上述開發(fā)模式一旦有成功的例子,會(huì)很快得到復(fù)制,即便有博弈,也無法阻擋鐵路建設(shè)的熱情,2015年鐵總計(jì)劃8000億元的投資依然會(huì)是各地爭搶的香餑餑。
 
  首個(gè)獲鐵總認(rèn)可的方案
 
  山東省發(fā)改委副主任秦柯2月6日表示,山東省將加快推進(jìn)鐵路項(xiàng)目沿線土地綜合開發(fā),積極對(duì)濟(jì)青高鐵站場周邊土地進(jìn)行綜合開發(fā),減輕濟(jì)青高鐵融資壓力,統(tǒng)籌做好土地綜合開發(fā)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的相互銜接,按照市場化、集約化原則,依法取得土地,進(jìn)行綜合開發(fā),以開發(fā)收益支持鐵路建設(shè)。
 
  2015年1月12日,濟(jì)青高鐵項(xiàng)目可行性研究報(bào)告獲國家正式批復(fù)。事實(shí)上,在制定可研報(bào)告的同時(shí),山東省還制定了相應(yīng)的土地開發(fā)方案。據(jù)秦柯介紹,山東省聯(lián)合鐵道部第三勘察設(shè)計(jì)院制定的濟(jì)青高鐵站場周邊土地綜合開發(fā)方案,獲得中國鐵路總公司高度認(rèn)可,這也是全國第一個(gè)同步在可行性研究階段制定出土地綜合開發(fā)方案的鐵路項(xiàng)目。
 
  據(jù)了解,濟(jì)青高鐵全長307公里,規(guī)劃輸送能力單向5000萬人/年,計(jì)劃今年3月份開工建設(shè),建設(shè)工期為4年。項(xiàng)目總投資估算599.8億元,由山東省與中國鐵路總公司按80%∶20%比例合資,山東省政府已明確,由山東高速集團(tuán)(以下簡稱“山東高速”)代表山東省政府出資,由山東高速控股的山東鐵路建設(shè)投資公司牽頭組建濟(jì)青高鐵項(xiàng)目法人實(shí)體。
 
  山東省發(fā)改委一位參與濟(jì)青高鐵土地綜合開發(fā)方案制定的內(nèi)部人士袁立(化名)向記者透露,已經(jīng)上報(bào)給鐵總的土地開發(fā)方案,只是一個(gè)大致的規(guī)劃性方案,制定這份方案的主要目的,是幫助濟(jì)青高鐵項(xiàng)目獲批。事實(shí)上,為了真正實(shí)施土地開發(fā),省發(fā)改委另外制定了一份詳細(xì)的土地開發(fā)方案,正在準(zhǔn)備呈報(bào)給省領(lǐng)導(dǎo)。未來濟(jì)青高鐵沿線每個(gè)市都將成立一個(gè)土地開發(fā)公司,負(fù)責(zé)對(duì)該市高鐵站場周邊進(jìn)行開發(fā)。
 
  “簡單點(diǎn)說,新建鐵路沿線土地綜合開發(fā),就是在確定鐵路站場位置之后,與沿線各地政府協(xié)商土地開發(fā)的規(guī)模和方案,然后向上申報(bào)方案和用地指標(biāo),流程上來看很簡單,但操作起來由于牽涉面廣,過程非常復(fù)雜。”袁立表示。
 
  鐵路投資方博弈地方政府
 
  在袁立的記憶中,制定土地開發(fā)方案的過程,就是鐵路投資方和地方政府的博弈過程。
 
  首先引發(fā)爭議的是37號(hào)文中“土地綜合開發(fā)”的含義。盡管37號(hào)文提出“促進(jìn)鐵路建設(shè)投資等主體對(duì)新建鐵路站場及毗鄰地區(qū)實(shí)施土地綜合開發(fā),提高鐵路建設(shè)項(xiàng)目的資金籌集能力和收益水平”,并要求“地方政府統(tǒng)籌鐵路站場及毗鄰地區(qū)相關(guān)規(guī)劃,通過綜合開發(fā)用地供應(yīng)與鐵路建設(shè)聯(lián)動(dòng)等措施,引導(dǎo)市場主體實(shí)施鐵路用地及站場毗鄰區(qū)域土地綜合開發(fā),有力有序推進(jìn)鐵路建設(shè)”。但袁立表示,文件并未明確鐵路投資主體要進(jìn)行的是土地的一級(jí)開發(fā)還是二級(jí)開發(fā)。在土地開發(fā)過程中,最掙錢的是土地一級(jí)開發(fā),也就是土地劃給投資方后,在完成征地、拆遷、“三通一平”等步驟之后,直接把地賣掉,這是穩(wěn)賺不賠的。土地二級(jí)開發(fā)就有很多不確定性,比如投資方在這塊地上搞房地產(chǎn),但如果房子賣不出去,就砸手里了。
 
  “37號(hào)文對(duì)土地一級(jí)和二級(jí)開發(fā)的問題只字未提,我估計(jì)是因?yàn)樘舾辛?,所以不敢提,但在?shí)際執(zhí)行過程中,由于新建站場的土地屬于地方政府,鐵路投資主體應(yīng)該負(fù)責(zé)哪一級(jí)的開發(fā),大家就有了爭論。”袁立介紹,最初濟(jì)青高鐵沿線各市政府和山東省國土資源廳都認(rèn)為,鐵路投資方只負(fù)責(zé)搞二級(jí)開發(fā),也就是投資方按市場價(jià)從各市拿地,然后再進(jìn)行土地開發(fā)。但鐵路投資方認(rèn)為,二級(jí)開發(fā)投資大、周期長、風(fēng)險(xiǎn)高,只做二級(jí)開發(fā)沒法弄。最后,省里提出,濟(jì)青高鐵的投資方,應(yīng)該將沿線土地的一級(jí)開發(fā)和二級(jí)開發(fā)相結(jié)合,我們現(xiàn)在制定的方案也是爭取按照這個(gè)思路。
 
  此外,37號(hào)文要求“地方政府確定土地綜合開發(fā)的邊界和規(guī)模,同一鐵路建設(shè)項(xiàng)目的綜合開發(fā)用地總量按單個(gè)站場平均規(guī)模不超過50公頃控制,少數(shù)站場綜合開發(fā)用地規(guī)模不超過100公頃”。由于文件并未對(duì)單個(gè)站場的土地規(guī)模做具體規(guī)定,于是,鐵路部門和沿線各站點(diǎn)的地方政府就拿多少土地的問題又展開一場較量。
 
  濟(jì)青高鐵自西向東依次設(shè)置濟(jì)南東、鄒平南、淄博北、青州北、濰坊北、高密北、膠州北、青島機(jī)場站、紅島等九個(gè)車站。“在大家看來,經(jīng)濟(jì)比較好、站點(diǎn)比較大的地方,比如,濟(jì)南、青島,這些地方政府應(yīng)該拿出更多土地來支持鐵路建設(shè),因?yàn)樗耐恋厣悼臻g大,高鐵對(duì)其帶動(dòng)效應(yīng)也大,但在方案的討論過程中,各地都不愿意多拿地,經(jīng)濟(jì)強(qiáng)的城市說,憑什么我的地值錢我就應(yīng)該提供更多土地,經(jīng)濟(jì)弱的地市更是叫苦不迭。”袁立透露,大家也曾商量過“一刀切”,讓濟(jì)青高鐵沿線經(jīng)過的各市都劃定出相同面積的土地進(jìn)行開發(fā),但還是有城市不滿意。事實(shí)上,每個(gè)地方的城市規(guī)劃和站場周邊土地開發(fā)使用情況都不一樣,一刀切也確實(shí)不現(xiàn)實(shí)。
 
  鐵路沿線土地開發(fā)加速度
 
  “雖然做土地綜合開發(fā)有很大難度,但至少這樣還能掙點(diǎn)錢支持鐵路建設(shè),我們的思路是,先把濟(jì)青高鐵作為樣本嘗試,未來其他鐵路項(xiàng)目也要搞土地綜合開發(fā)。”袁立表示,現(xiàn)在,山東在鐵路沿線土地綜合開發(fā)上已經(jīng)走在了前列,下一步,要爭取讓濟(jì)青高鐵成為全國首個(gè)實(shí)現(xiàn)沿線土地綜合開發(fā)的鐵路項(xiàng)目。
 
  事實(shí)上,自去年8月國務(wù)院發(fā)布37號(hào)文之后,鐵路沿線土地綜合開發(fā)一直沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。去年11月,中國鐵路總公司就鐵路沿線土地開發(fā)進(jìn)展緩慢問題做出部署,要求各鐵路局務(wù)必倒排工作進(jìn)度,抓緊做好地籍測量、四鄰指界、評(píng)估報(bào)告和授權(quán)經(jīng)營處置報(bào)批等重點(diǎn)工作,切實(shí)承擔(dān)主體責(zé)任。
 
  在今年1月底召開的中國鐵路總公司工作會(huì)議上,盛光祖又強(qiáng)調(diào),“2015年,鐵路系統(tǒng)將加大資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)力度。按照國家對(duì)鐵路土地授權(quán)經(jīng)營的政策,將分類推進(jìn)既有和新增土地綜合開發(fā),力爭實(shí)現(xiàn)綜合開發(fā)收益最大化。”
 
  根據(jù)鐵總公布的數(shù)據(jù),2014年鐵路完成建設(shè)投資8088億元,超額完成全年計(jì)劃,這也是繼2010年鐵路固定資產(chǎn)投資達(dá)到8426.52億元后的第二高,2014年,鐵路新線投產(chǎn)8427公里,刷新歷史最高紀(jì)錄。2015年,鐵總計(jì)劃完成投資8000億元以上,與2014年保持同樣強(qiáng)度和水平。
 
  “鐵總已經(jīng)負(fù)債超3.5萬億元,地方政府對(duì)鐵路投資也是力不從心,按照現(xiàn)在的鐵路建設(shè)速度,加速沿線土地綜合開發(fā)是必然的選擇。”發(fā)改委綜合運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)研究所研究員董焰表示,為了解決土地開發(fā)過程中投資方和沿線各地政府的矛盾,可以更多吸引沿線政府作為鐵路項(xiàng)目的投資者,鐵路建設(shè)是為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,當(dāng)鐵路建設(shè)及沿線土地開發(fā)與地方政府捆綁在一起時(shí),地方政府自然就有了提供土地的積極性。
 
  湖南發(fā)改委鐵路建設(shè)辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人也表示,盡管實(shí)施過程矛盾很多,但加快鐵路沿線土地綜合開發(fā)的大趨勢是不會(huì)改變的,現(xiàn)在要做的就是協(xié)調(diào)各方利益。

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  鐵路沿線土地綜合開發(fā)在2014年可謂“雷聲大、雨點(diǎn)小”,盡管國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見(國辦發(fā)〔2014〕37號(hào))》(以下簡稱“37號(hào)文”),但在地方層面一直沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
 
  這一局面在2015年2月終于被打破,《中國經(jīng)營報(bào)》記者近日獲悉,濟(jì)南到青島的高鐵線路(以下簡稱“濟(jì)青高鐵”)站場周邊土地綜合開發(fā)方案已經(jīng)獲得鐵總的認(rèn)可。據(jù)了解,鐵總負(fù)債超過3.5萬億元,地方政府投資鐵路的資金壓力也在增大,多方位籌資建鐵路成為各方認(rèn)可的途徑,加速土地綜合開發(fā)也成為鐵路部門的必然選擇。
 
  不過,有利益就有紛爭,濟(jì)青高鐵的沿線土地綜合開發(fā)方案也經(jīng)歷了鐵路投資方與沿線各地方政府的反復(fù)博弈。業(yè)內(nèi)人認(rèn)為,上述開發(fā)模式一旦有成功的例子,會(huì)很快得到復(fù)制,即便有博弈,也無法阻擋鐵路建設(shè)的熱情,2015年鐵總計(jì)劃8000億元的投資依然會(huì)是各地爭搶的香餑餑。
 
  首個(gè)獲鐵總認(rèn)可的方案
 
  山東省發(fā)改委副主任秦柯2月6日表示,山東省將加快推進(jìn)鐵路項(xiàng)目沿線土地綜合開發(fā),積極對(duì)濟(jì)青高鐵站場周邊土地進(jìn)行綜合開發(fā),減輕濟(jì)青高鐵融資壓力,統(tǒng)籌做好土地綜合開發(fā)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的相互銜接,按照市場化、集約化原則,依法取得土地,進(jìn)行綜合開發(fā),以開發(fā)收益支持鐵路建設(shè)。
 
  2015年1月12日,濟(jì)青高鐵項(xiàng)目可行性研究報(bào)告獲國家正式批復(fù)。事實(shí)上,在制定可研報(bào)告的同時(shí),山東省還制定了相應(yīng)的土地開發(fā)方案。據(jù)秦柯介紹,山東省聯(lián)合鐵道部第三勘察設(shè)計(jì)院制定的濟(jì)青高鐵站場周邊土地綜合開發(fā)方案,獲得中國鐵路總公司高度認(rèn)可,這也是全國第一個(gè)同步在可行性研究階段制定出土地綜合開發(fā)方案的鐵路項(xiàng)目。
 
  據(jù)了解,濟(jì)青高鐵全長307公里,規(guī)劃輸送能力單向5000萬人/年,計(jì)劃今年3月份開工建設(shè),建設(shè)工期為4年。項(xiàng)目總投資估算599.8億元,由山東省與中國鐵路總公司按80%∶20%比例合資,山東省政府已明確,由山東高速集團(tuán)(以下簡稱“山東高速”)代表山東省政府出資,由山東高速控股的山東鐵路建設(shè)投資公司牽頭組建濟(jì)青高鐵項(xiàng)目法人實(shí)體。
 
  山東省發(fā)改委一位參與濟(jì)青高鐵土地綜合開發(fā)方案制定的內(nèi)部人士袁立(化名)向記者透露,已經(jīng)上報(bào)給鐵總的土地開發(fā)方案,只是一個(gè)大致的規(guī)劃性方案,制定這份方案的主要目的,是幫助濟(jì)青高鐵項(xiàng)目獲批。事實(shí)上,為了真正實(shí)施土地開發(fā),省發(fā)改委另外制定了一份詳細(xì)的土地開發(fā)方案,正在準(zhǔn)備呈報(bào)給省領(lǐng)導(dǎo)。未來濟(jì)青高鐵沿線每個(gè)市都將成立一個(gè)土地開發(fā)公司,負(fù)責(zé)對(duì)該市高鐵站場周邊進(jìn)行開發(fā)。
 
  “簡單點(diǎn)說,新建鐵路沿線土地綜合開發(fā),就是在確定鐵路站場位置之后,與沿線各地政府協(xié)商土地開發(fā)的規(guī)模和方案,然后向上申報(bào)方案和用地指標(biāo),流程上來看很簡單,但操作起來由于牽涉面廣,過程非常復(fù)雜。”袁立表示。
 
  鐵路投資方博弈地方政府
 
  在袁立的記憶中,制定土地開發(fā)方案的過程,就是鐵路投資方和地方政府的博弈過程。
 
  首先引發(fā)爭議的是37號(hào)文中“土地綜合開發(fā)”的含義。盡管37號(hào)文提出“促進(jìn)鐵路建設(shè)投資等主體對(duì)新建鐵路站場及毗鄰地區(qū)實(shí)施土地綜合開發(fā),提高鐵路建設(shè)項(xiàng)目的資金籌集能力和收益水平”,并要求“地方政府統(tǒng)籌鐵路站場及毗鄰地區(qū)相關(guān)規(guī)劃,通過綜合開發(fā)用地供應(yīng)與鐵路建設(shè)聯(lián)動(dòng)等措施,引導(dǎo)市場主體實(shí)施鐵路用地及站場毗鄰區(qū)域土地綜合開發(fā),有力有序推進(jìn)鐵路建設(shè)”。但袁立表示,文件并未明確鐵路投資主體要進(jìn)行的是土地的一級(jí)開發(fā)還是二級(jí)開發(fā)。在土地開發(fā)過程中,最掙錢的是土地一級(jí)開發(fā),也就是土地劃給投資方后,在完成征地、拆遷、“三通一平”等步驟之后,直接把地賣掉,這是穩(wěn)賺不賠的。土地二級(jí)開發(fā)就有很多不確定性,比如投資方在這塊地上搞房地產(chǎn),但如果房子賣不出去,就砸手里了。
 
  “37號(hào)文對(duì)土地一級(jí)和二級(jí)開發(fā)的問題只字未提,我估計(jì)是因?yàn)樘舾辛?,所以不敢提,但在?shí)際執(zhí)行過程中,由于新建站場的土地屬于地方政府,鐵路投資主體應(yīng)該負(fù)責(zé)哪一級(jí)的開發(fā),大家就有了爭論。”袁立介紹,最初濟(jì)青高鐵沿線各市政府和山東省國土資源廳都認(rèn)為,鐵路投資方只負(fù)責(zé)搞二級(jí)開發(fā),也就是投資方按市場價(jià)從各市拿地,然后再進(jìn)行土地開發(fā)。但鐵路投資方認(rèn)為,二級(jí)開發(fā)投資大、周期長、風(fēng)險(xiǎn)高,只做二級(jí)開發(fā)沒法弄。最后,省里提出,濟(jì)青高鐵的投資方,應(yīng)該將沿線土地的一級(jí)開發(fā)和二級(jí)開發(fā)相結(jié)合,我們現(xiàn)在制定的方案也是爭取按照這個(gè)思路。
 
  此外,37號(hào)文要求“地方政府確定土地綜合開發(fā)的邊界和規(guī)模,同一鐵路建設(shè)項(xiàng)目的綜合開發(fā)用地總量按單個(gè)站場平均規(guī)模不超過50公頃控制,少數(shù)站場綜合開發(fā)用地規(guī)模不超過100公頃”。由于文件并未對(duì)單個(gè)站場的土地規(guī)模做具體規(guī)定,于是,鐵路部門和沿線各站點(diǎn)的地方政府就拿多少土地的問題又展開一場較量。
 
  濟(jì)青高鐵自西向東依次設(shè)置濟(jì)南東、鄒平南、淄博北、青州北、濰坊北、高密北、膠州北、青島機(jī)場站、紅島等九個(gè)車站。“在大家看來,經(jīng)濟(jì)比較好、站點(diǎn)比較大的地方,比如,濟(jì)南、青島,這些地方政府應(yīng)該拿出更多土地來支持鐵路建設(shè),因?yàn)樗耐恋厣悼臻g大,高鐵對(duì)其帶動(dòng)效應(yīng)也大,但在方案的討論過程中,各地都不愿意多拿地,經(jīng)濟(jì)強(qiáng)的城市說,憑什么我的地值錢我就應(yīng)該提供更多土地,經(jīng)濟(jì)弱的地市更是叫苦不迭。”袁立透露,大家也曾商量過“一刀切”,讓濟(jì)青高鐵沿線經(jīng)過的各市都劃定出相同面積的土地進(jìn)行開發(fā),但還是有城市不滿意。事實(shí)上,每個(gè)地方的城市規(guī)劃和站場周邊土地開發(fā)使用情況都不一樣,一刀切也確實(shí)不現(xiàn)實(shí)。
 
  鐵路沿線土地開發(fā)加速度
 
  “雖然做土地綜合開發(fā)有很大難度,但至少這樣還能掙點(diǎn)錢支持鐵路建設(shè),我們的思路是,先把濟(jì)青高鐵作為樣本嘗試,未來其他鐵路項(xiàng)目也要搞土地綜合開發(fā)。”袁立表示,現(xiàn)在,山東在鐵路沿線土地綜合開發(fā)上已經(jīng)走在了前列,下一步,要爭取讓濟(jì)青高鐵成為全國首個(gè)實(shí)現(xiàn)沿線土地綜合開發(fā)的鐵路項(xiàng)目。
 
  事實(shí)上,自去年8月國務(wù)院發(fā)布37號(hào)文之后,鐵路沿線土地綜合開發(fā)一直沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。去年11月,中國鐵路總公司就鐵路沿線土地開發(fā)進(jìn)展緩慢問題做出部署,要求各鐵路局務(wù)必倒排工作進(jìn)度,抓緊做好地籍測量、四鄰指界、評(píng)估報(bào)告和授權(quán)經(jīng)營處置報(bào)批等重點(diǎn)工作,切實(shí)承擔(dān)主體責(zé)任。
 
  在今年1月底召開的中國鐵路總公司工作會(huì)議上,盛光祖又強(qiáng)調(diào),“2015年,鐵路系統(tǒng)將加大資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)力度。按照國家對(duì)鐵路土地授權(quán)經(jīng)營的政策,將分類推進(jìn)既有和新增土地綜合開發(fā),力爭實(shí)現(xiàn)綜合開發(fā)收益最大化。”
 
  根據(jù)鐵總公布的數(shù)據(jù),2014年鐵路完成建設(shè)投資8088億元,超額完成全年計(jì)劃,這也是繼2010年鐵路固定資產(chǎn)投資達(dá)到8426.52億元后的第二高,2014年,鐵路新線投產(chǎn)8427公里,刷新歷史最高紀(jì)錄。2015年,鐵總計(jì)劃完成投資8000億元以上,與2014年保持同樣強(qiáng)度和水平。
 
  “鐵總已經(jīng)負(fù)債超3.5萬億元,地方政府對(duì)鐵路投資也是力不從心,按照現(xiàn)在的鐵路建設(shè)速度,加速沿線土地綜合開發(fā)是必然的選擇。”發(fā)改委綜合運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)研究所研究員董焰表示,為了解決土地開發(fā)過程中投資方和沿線各地政府的矛盾,可以更多吸引沿線政府作為鐵路項(xiàng)目的投資者,鐵路建設(shè)是為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,當(dāng)鐵路建設(shè)及沿線土地開發(fā)與地方政府捆綁在一起時(shí),地方政府自然就有了提供土地的積極性。
 
  湖南發(fā)改委鐵路建設(shè)辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人也表示,盡管實(shí)施過程矛盾很多,但加快鐵路沿線土地綜合開發(fā)的大趨勢是不會(huì)改變的,現(xiàn)在要做的就是協(xié)調(diào)各方利益。