PPP--城市軌道交通融資新途徑

 

　　PPP模式通常被稱為"公共私營(yíng)合作制"，是"Public-Private-Partnership"的字母縮寫(xiě)，是指政府(公共部門或國(guó)有企業(yè))與社會(huì)投資人基于某個(gè)項(xiàng)目形成的一種相互合作的"雙贏"或"多贏"的現(xiàn)代融資模式，是近年來(lái)國(guó)際上最為流行的城市軌道交通建設(shè)融資模式。城市軌道交通具有較強(qiáng)的公共產(chǎn)品的公益性(非競(jìng)爭(zhēng)性)屬性，同時(shí)兼有私人產(chǎn)品的效用可分性和贏利性屬性，因此屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。其建設(shè)和運(yùn)營(yíng)既可以由政府來(lái)提供，也可以通過(guò)政府建立某種補(bǔ)償機(jī)制,通過(guò)市場(chǎng)來(lái)運(yùn)作。過(guò)去，中國(guó)缺少對(duì)公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供方式的充分認(rèn)識(shí)，要么全部由政府大包大攬；要么試圖走到另一個(gè)極端，將本屬于政府的公共責(zé)任推向市場(chǎng)，搞絕對(duì)市場(chǎng)化。

 

　　PPP融資模式正好在這兩者之間找到了一個(gè)恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)合點(diǎn)，將兩者有機(jī)結(jié)合起來(lái)。正是由于PPP模式具有諸多優(yōu)勢(shì)，2004年北京市開(kāi)始嘗試采用這種城市軌道交通的投融資模式，并成功開(kāi)通運(yùn)營(yíng)了地鐵4號(hào)線，開(kāi)啟了中國(guó)軌道交通投融資的一種全新探索。

 

　　由于世界各國(guó)的國(guó)情不一樣，對(duì)PPP模式的理解并非完全一樣，從廣義上來(lái)說(shuō)，PPP包含外包、特許經(jīng)營(yíng)及私有化三種主要形式。在這三類PPP模式下分為各種不同的實(shí)現(xiàn)形式。

 

　　首先是外包形式，外包形式是一種最簡(jiǎn)單PPP模式。該形式下，建設(shè)項(xiàng)目一般是由政府或者公共機(jī)構(gòu)投資，私人部門承包整個(gè)項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能。第二種是特許經(jīng)營(yíng)的PPP模式。這是一種當(dāng)前在軌道交通行業(yè)運(yùn)用的最多的形式。第三即為私有化的PPP模式。私有化的PPP模式需要私營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過(guò)在后期運(yùn)作中收回投資實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。

 

　　當(dāng)前，各正在進(jìn)行大規(guī)模建設(shè)中的城市軌道交通的城市，大都遇到了投融資的困境，各個(gè)城市在進(jìn)行投融資體制創(chuàng)新。如何更好的借助PPP模式的創(chuàng)新，來(lái)服務(wù)本地城市軌道交通的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，這就要選擇適合自己城市發(fā)展要求的PPP模式。

 

 

　　PPP模式興起于20世紀(jì)80年代的英國(guó)。通過(guò)這種合作形式，合作各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)，使政府及公共部門的成本和風(fēng)險(xiǎn)大幅度降低，既滿足了社會(huì)投資人獲取利益的要求，又提高了公用事業(yè)的服務(wù)效率和質(zhì)量。繼英國(guó)之后，智利、葡萄牙、巴西等國(guó)家相繼引入該模式，吸引大量社會(huì)資本用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

 

　　在PPP模式的發(fā)源地英國(guó)，PPP模式被廣泛的采用，并逐步建立起了一套城市的管理機(jī)制，形成了完整的私營(yíng)企業(yè)參與公共建設(shè)的推動(dòng)機(jī)制。目前，英國(guó)PPP項(xiàng)目的價(jià)值額和數(shù)量約占到全球的三分之一。1987年~2012年，英國(guó)一共批準(zhǔn)PPP項(xiàng)目730個(gè)，其中650個(gè)在運(yùn)營(yíng)中，運(yùn)營(yíng)金額達(dá)540億英鎊。主要集中在交通、醫(yī)療和教育領(lǐng)域，從項(xiàng)目投資分布上看，交通占36%、醫(yī)療占19%、教育占14%、保障房占10%；從項(xiàng)目數(shù)量上看，醫(yī)療占32%、教育占24%、保障房占13%、交通占7%。

 

　　在英國(guó)的城市軌道交通建設(shè)中，大量采用了PPP模式，1997年，英國(guó)政府考察了多種方案，準(zhǔn)備扭轉(zhuǎn)地鐵投資嚴(yán)重不足局面，最后用PPP模式對(duì)整個(gè)地鐵系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)改造。經(jīng)過(guò)4年多的論證和試行，分別正式于2002年12月和2003年4月簽約， 倫敦地鐵公司將地鐵系統(tǒng)的維護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)工作以30年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式轉(zhuǎn)給了三個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施公司（分別為SSL、BCV和JNP公司，統(tǒng)一稱為PPP公司）。運(yùn)營(yíng)和票務(wù)依然由倫敦地鐵公司控制，基礎(chǔ)設(shè)施公司的回報(bào)由固定支付和業(yè)績(jī)支付兩部分組成。

 

 

　　中國(guó)城市軌道交通引入PPP模式較其他行業(yè)較晚，第一個(gè)引入PPP模式的是北京地鐵4號(hào)線，時(shí)間為2004年。北京地鐵4號(hào)線總投資153億，分為A、B兩部分，其中A部分為107億元土建投資，由北京市政府投資，B部分47億元的機(jī)電投資，由港鐵、京投、首創(chuàng)合資成立的項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)，即PPP模式。

 

　　據(jù)了解，在B部分中，港鐵股份為49%，首創(chuàng)股份占比為49%，京投占比為2%。京港地鐵公司的特許經(jīng)營(yíng)時(shí)間為30年，在此期間需要負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)線路、設(shè)備設(shè)施的所有維修維護(hù)和更新改造工作。

 

　　自2009年開(kāi)通以來(lái)，北京地鐵4號(hào)線一直運(yùn)行平穩(wěn)，據(jù)京港地鐵公司首席執(zhí)行官易珉介紹，PPP公司的主要收入來(lái)源是票務(wù)、廣告資源經(jīng)營(yíng)權(quán)、電信資源經(jīng)營(yíng)權(quán)等收入，"4號(hào)線B部分項(xiàng)目全部投資內(nèi)部收益率和資本金內(nèi)部收益率等指標(biāo)達(dá)到并略超出特許經(jīng)營(yíng)談判階段投資方的預(yù)期。"

 

　　從2004年北京城市軌道交通建設(shè)嘗試PPP模式以來(lái)，杭州、深圳等地也成功的開(kāi)展了PPP模式的嘗試。

 

　　作為中國(guó)改革的橋頭堡城市，深圳城市軌道交通的PPP模式更為多元化。同樣，在深圳的PPP模式也引進(jìn)了港鐵作為合作對(duì)象，深圳市政府和香港地鐵公司簽署協(xié)議，港鐵在深圳成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)深圳地鐵4號(hào)線二期工程的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。同時(shí)，深圳市政府還將已于2004年底建成通車的全長(zhǎng)4.5公里的4號(hào)線一期工程在二期工程通車前租賃給香港地鐵深圳公司經(jīng)營(yíng)。自4號(hào)線二期工程通車之日起，4號(hào)線全線交由香港地鐵公司成立的項(xiàng)目公司統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，該公司擁有30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。此外,香港地鐵還獲得了4號(hào)線沿線290萬(wàn)平方米建筑面積的物業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)。在整個(gè)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，項(xiàng)目公司由香港地鐵公司絕對(duì)控股，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，運(yùn)營(yíng)期滿后，全部資產(chǎn)無(wú)償移交給深圳市政府。

 

　　深圳地鐵4號(hào)線二期工程是繼北京地鐵4號(hào)線之后第二條采用PPP模式建設(shè)的地鐵線路。其優(yōu)點(diǎn)是在借鑒香港地鐵建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,通過(guò)吸引有實(shí)力的企業(yè)的資金以及運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的先進(jìn)理念和經(jīng)驗(yàn),同時(shí)解決了4號(hào)線二期工程的投資以及4號(hào)線全線的運(yùn)營(yíng)和維修問(wèn)題。

 

　　2012年，杭州地鐵1號(hào)線一期工程的建設(shè)就引入了港鐵的資本。杭州地鐵1號(hào)線分為A、B兩部分，其中，A部分主要包括土建工程、軌道、綜合基地、控制中心、主變電站等，由杭州市地鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)投資和建設(shè)，并擁有資產(chǎn)權(quán)。B部分為車輛、信號(hào)、售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備，由杭港地鐵公司負(fù)責(zé)投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。另外，杭港地鐵公司還將依法承租并獲得在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)地鐵1號(hào)線A部分設(shè)施的經(jīng)營(yíng)、管理和維護(hù)權(quán)。

 

 

　　當(dāng)前，隨著城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的加快及國(guó)家對(duì)PPP模式的推廣，更多的城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目將利用PPP模式來(lái)進(jìn)行發(fā)展和建設(shè)。

 

　　在湖南，根據(jù)湖南省政府財(cái)政廳透露，湖南已被列為首批PPP模式試點(diǎn)省份，在長(zhǎng)沙市中低速磁懸浮軌道交通工程項(xiàng)目上率先開(kāi)展試點(diǎn)工作。

 

　　在江蘇，8月27日，"江蘇省首批政府和社會(huì)資本合作試點(diǎn)項(xiàng)目培訓(xùn)暨推介會(huì)"在南京召開(kāi)，在推介會(huì)上，15個(gè)江蘇省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目將會(huì)進(jìn)行PPP項(xiàng)目試點(diǎn)，其中城市軌道交通項(xiàng)目為三個(gè)，分別為昆山市現(xiàn)代有軌電車（首期）、南通市城市軌道交通、徐州市城市軌道交通（首期）。

 

　　按照推介會(huì)上的數(shù)據(jù)顯示，昆山市現(xiàn)代有軌電車（首期）項(xiàng)目總規(guī)劃8條線路，線網(wǎng)規(guī)模為242.8公里，首期擬選取其中需求相對(duì)迫切的5條線路開(kāi)工建設(shè)，總投資預(yù)計(jì)183.77億元，預(yù)計(jì)2015年下半年開(kāi)工，總工期約2.5年。南通市城市軌道交通項(xiàng)目有4條線路，總長(zhǎng)度預(yù)計(jì)為170.8公里，一期建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目資本金158億元，擬采用PPP模式引入社會(huì)資本78億元。徐州市城市軌道交通（首期）項(xiàng)目將建設(shè)3條地鐵線路，包括1、2、3號(hào)線一期工程，線路總長(zhǎng)67公里，工程總投資444.63億元，此次推介的是1號(hào)線一期工程。

 

　　可以說(shuō)，在地方政府財(cái)政壓力加大的歷史背景下，創(chuàng)新城市軌道交通投融資體制，一個(gè)很重要的方面就是進(jìn)行PPP模式的嘗試。記者梳理發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前，中國(guó)絕大部分城市都將PPP模式視為城市軌道交通投融資的最好選擇。這一方面反映出地方政府的財(cái)政困境，另一方面也說(shuō)明PPP模式作為一種全新的投融資體制創(chuàng)新，具有其與以往傳統(tǒng)投融資方式不一樣的意義。

 

 

　　PPP模式有三大顯著特征：伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。運(yùn)用到城市軌道交通上，利用PPP模式，將使社會(huì)資本投入到城市軌道交通的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及商業(yè)地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)。對(duì)于中國(guó)城市軌道交通產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，引入PPP模式不僅是緩解了政府的財(cái)政壓力，更是中國(guó)城市軌道交通發(fā)展史上的一次歷史性變革。

 

　　在歷史上，雖然私人部門參與提供公共產(chǎn)品或服務(wù)已有很長(zhǎng)歷史，但PPP術(shù)語(yǔ)的出現(xiàn)不過(guò)是近20年的事情，在此之前人們廣為使用的術(shù)語(yǔ)是Concession、BOT、PFI等。

 

　　應(yīng)該說(shuō)，PPP模式本身是一個(gè)意義非常寬泛的概念，它沒(méi)有固定的定義，并且也很難去考證這個(gè)含義模糊的英文單詞的起源。因此，在當(dāng)前城市軌道交通行業(yè)引入PPP模式的過(guò)程中，我們首先要弄清楚PPP模式的真正內(nèi)涵。

 

　　北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司黨委副書(shū)記、副董事長(zhǎng)、總經(jīng)理曾撰文詳細(xì)分析PPP模式的內(nèi)涵。王灝認(rèn)為，首先要厘清PPP模式雙方的身份定位。在PPP模式中，"公共部門"是指政府機(jī)構(gòu)及其職能部門；而"私人部門"則不一定是私企，有可能是社會(huì)資本、國(guó)有企業(yè)、外資企業(yè)甚至個(gè)人。

 

　　另外，對(duì)于PPP模式在城市軌道交通建設(shè)上的作用，王灝認(rèn)為，PPP模式是一種建設(shè)的手段，而非目的。PPP模式是根據(jù)軌道交通準(zhǔn)公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，將其公益性與營(yíng)利性區(qū)分開(kāi)來(lái)并進(jìn)行量化研究，由政府負(fù)責(zé)公益性部分的投資和承擔(dān)與之對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)政策制度的安排解決部分外部性問(wèn)題。同時(shí)以營(yíng)利性內(nèi)容吸引多元化的社會(huì)投資，由社會(huì)投資者負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)性部分的投資和承擔(dān)與之對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)建設(shè)前的競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)機(jī)制，建設(shè)后科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制、規(guī)范的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，實(shí)現(xiàn)政資分開(kāi)、政企分開(kāi)。因此，PPP模式其表象是在軌道交通行業(yè)吸引社會(huì)資金，實(shí)質(zhì)上是為了推動(dòng)建立科學(xué)新型的政企關(guān)系，是為了解決軌道交通行業(yè)中存在的體制機(jī)制問(wèn)題，培育和建立一個(gè)科學(xué)合理的制度基礎(chǔ)。

 

　　從PPP模式的發(fā)展和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，我們可以發(fā)現(xiàn)，PPP模式具有多樣性的特點(diǎn)，同時(shí)也是在不斷變化發(fā)展的。當(dāng)前，中國(guó)的城市軌道交通PPP模式在經(jīng)過(guò)北京、杭州、深圳等地的實(shí)踐之后，已經(jīng)逐步在全國(guó)全部鋪開(kāi)，每一個(gè)城市的決策部門要充分認(rèn)識(shí)其實(shí)施的復(fù)雜性，用辯證的眼光對(duì)待PPP模式實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的各種爭(zhēng)議和質(zhì)疑。

 

　　根據(jù)發(fā)改委的批復(fù)，到2020年，中國(guó)的城市軌道交通中，僅地鐵就還有3000公里的建設(shè)任務(wù)，還包括有上萬(wàn)公里有軌電車、市郊鐵路等?？梢哉f(shuō)，未來(lái)的建設(shè)任務(wù)相當(dāng)繁重，如何巧妙地利用PPP模式的各種特性，去推動(dòng)解決制約軌道交通發(fā)展的體制機(jī)制問(wèn)題，更好的發(fā)展城市軌道交通，就需要?jiǎng)?chuàng)造性思維和創(chuàng)新的發(fā)展理念。

 

　　在PPP模式不斷的發(fā)展和運(yùn)用過(guò)程中，不斷的實(shí)踐和完善PPP模式，在運(yùn)作過(guò)程中充分發(fā)揮優(yōu)秀中介機(jī)構(gòu)的作用，必將最終實(shí)現(xiàn)軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。