PPP模式的"公"、"私"智慧

 

　　"預(yù)計(jì)到2020年，城鎮(zhèn)化帶來的投資需求約為42萬億元"，這是在今年4月1日-2日財(cái)政部PPP會(huì)議上，財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安對(duì)未來城鎮(zhèn)化所需求資金的預(yù)計(jì)數(shù)字。

 

　　而在城市軌道交通產(chǎn)業(yè)上，根據(jù)國(guó)家發(fā)改委及中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，到2020年，中國(guó)城市軌道交通的投資需求達(dá)到4萬億以上。

 

　　大規(guī)模的建設(shè)資金從何而來？單純的靠政府的"單打獨(dú)斗"顯然難以為繼，吸引社會(huì)資本就成為未來城市軌道交通投融資的必然之路，這就給PPP模式在城市軌道交通領(lǐng)域的探索與發(fā)展提供了機(jī)遇。十八屆三中全會(huì)提出"允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)制"，更是為PPP模式在軌道交通領(lǐng)域的發(fā)展提供了切實(shí)的制度安排。

 

　　當(dāng)前，各地紛紛就城市軌道交通的建設(shè)展開了PPP模式的試點(diǎn)，可以說，PPP模式看上去很美麗，但成功的實(shí)施PPP模式，我們要走的路依然還有很長(zhǎng)。

 

 

　　城市軌道交通具有投資額巨大、價(jià)格受到政府監(jiān)管、投資回收期長(zhǎng)及公益性等特點(diǎn)，決定了它不同于一般的產(chǎn)品或服務(wù)，不可能實(shí)現(xiàn)完全意義上的產(chǎn)業(yè)化，因此完全放手讓其市場(chǎng)化很難取得成功。而我國(guó)在軌道建設(shè)初期所采取的"國(guó)有國(guó)營(yíng)"的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式證明，在城市政府經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)實(shí)條件下，這一模式存在著政府財(cái)政負(fù)擔(dān)重、難以保證建設(shè)資金和補(bǔ)貼資金的到位、運(yùn)營(yíng)效率低下等問題。這是中國(guó)各級(jí)政府越來越熱衷于PPP模式的最直接的原因。

 

　　誠(chéng)然，減輕政府的資金壓力成為PPP模式的最原始初衷，但我們?cè)谔接慞PP模式的過程中，看到的應(yīng)該遠(yuǎn)不止這些。

 

　　天津社會(huì)科學(xué)院城市經(jīng)濟(jì)研究所研究院陳柳欽認(rèn)為，降低城市軌道交通的建設(shè)成本、提高服務(wù)水平、實(shí)現(xiàn)資金的最佳價(jià)值等方面應(yīng)該是PPP模式的最大意義所在?？赏ㄟ^社會(huì)投資人的競(jìng)爭(zhēng)性選擇來增加壟斷領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，為項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)整個(gè)生命周期提供一個(gè)持續(xù)的激勵(lì)；利用社會(huì)投資人的專業(yè)資源和創(chuàng)新能力，提供質(zhì)量更高、更有效率、更有創(chuàng)造性的服務(wù)，帶來更富創(chuàng)新性的收入來源的機(jī)會(huì)；將部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給能夠更好地控制那些風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)投資人；促使政府投資方和社會(huì)投資人對(duì)各自的風(fēng)險(xiǎn)和成本進(jìn)行全面、長(zhǎng)期的考慮，以最低的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)成本在項(xiàng)目期限中持續(xù)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

 

 

　　雖然PPP模式獲得了本屆政府的大力推崇，財(cái)政部更是積極的在做著大范圍的PPP推廣工作，但PPP模式在中國(guó)城市軌道交通產(chǎn)業(yè)的全面、大范圍開展依然存在諸多的問題與難點(diǎn)，對(duì)政府及私人企業(yè)雙方亦存在著一些不確定的風(fēng)險(xiǎn)因素。

 

　　財(cái)政部財(cái)科所研究員孫潔認(rèn)為，PPP項(xiàng)目都是帶有公益性的項(xiàng)目，不能以利潤(rùn)最大化為目的。共享利益包括使作為參與者的私人部門、民營(yíng)企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得相對(duì)平和、長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)。

 

　　而PPP模式所對(duì)應(yīng)的當(dāng)事雙方--政府（公共組織）和私人組織之間是一種平等的合作關(guān)系，而并不是傳統(tǒng)公共項(xiàng)目中的"官民關(guān)系"，這是談到PPP模式在未來推廣過程中專家所擔(dān)心的最大問題所在。

 

　　清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清認(rèn)為，這次財(cái)政部在推動(dòng)PPP的相關(guān)立法和政策理念上，把政府和企業(yè)作為平等主體，如果政府違約也要追究，包括追究主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。雙方的合同應(yīng)屬于民商法范疇，而非行政訴訟合同。

 

　　有專家指出，城市軌道交通PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中，也存在一系列的不確定因素，有些甚至關(guān)系到PPP項(xiàng)目的成敗。蘭州市城市發(fā)展投資有限公司投資發(fā)展部研究員王麗潔在分析城市軌道交通PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)認(rèn)為，私營(yíng)機(jī)構(gòu)的誠(chéng)信問題是一個(gè)很重要的方面。王麗潔認(rèn)為，在軌道交通PPP模式中，私人機(jī)構(gòu)從設(shè)計(jì)、建造到運(yùn)營(yíng)管理都是主要的承擔(dān)者，政府對(duì)項(xiàng)目的控制主要體現(xiàn)在政府和民營(yíng)機(jī)構(gòu)的一攬子合作協(xié)議中。在現(xiàn)實(shí)操作中，如果民營(yíng)機(jī)構(gòu)缺乏誠(chéng)信和道德，蓄意欺騙政府部門，就有可能發(fā)生政府對(duì)公共項(xiàng)目短期或長(zhǎng)期失去控制的局面。因此，在PPP中，地方政府必須要在合作條款中對(duì)控制項(xiàng)目服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容予以嚴(yán)格規(guī)定。

 

　　而對(duì)于私人結(jié)構(gòu)而言，政府的專業(yè)水準(zhǔn)及擔(dān)當(dāng)同樣重要，王麗潔認(rèn)為，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)對(duì)PPP很不了解，缺乏有關(guān)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，這時(shí)如果貿(mào)然與外面的私人機(jī)構(gòu)進(jìn)行PPP合作，就有可能出現(xiàn)很嚴(yán)重的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)問題。這種公共項(xiàng)目一旦出現(xiàn)問題就會(huì)引發(fā)一定的政治風(fēng)險(xiǎn)。

 

　　另外，在PPP模式中，私人機(jī)構(gòu)的盈利和軌道交通的公益性如何銜接；軌道交通規(guī)劃過程中如何準(zhǔn)確的進(jìn)行客流量評(píng)估；相關(guān)法律制度的不完善等都是當(dāng)前PPP模式在中國(guó)實(shí)際開展過程中所不可避免會(huì)遇到的問題。

 

　　作為一項(xiàng)由政府與社會(huì)共同參與的一種市場(chǎng)行為，在其執(zhí)行過程中出現(xiàn)問題總是在所難免。當(dāng)前，PPP模式在全球都有大量的成功案例，中國(guó)內(nèi)地的城市軌道交通建設(shè)過程中如何下好PPP這盤大旗，這就要充分發(fā)揮各地政府的智慧。

 

 

　　當(dāng)PPP模式應(yīng)用到城市軌道交通建設(shè)及運(yùn)營(yíng)中之后，政府部門和私人部門如何確立好自己的權(quán)利與義務(wù)的邊界，政府是否會(huì)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過多干涉，私人部門又如何在確保項(xiàng)目公益性同時(shí)獲取收益，這是PPP模式能否取得成功的關(guān)鍵。

 

　　中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)PPP專業(yè)委員會(huì)常務(wù)委員金永祥認(rèn)為，PPP模式是將市場(chǎng)資本引進(jìn)公共事業(yè)，而且周期長(zhǎng)，甚至長(zhǎng)達(dá)30年，這么長(zhǎng)的周期面臨的問題是把政府與私人之間的邊界劃清楚。不劃清楚，雙方會(huì)出現(xiàn)扯皮的現(xiàn)象，對(duì)資源消耗較大。

 

　　金永祥認(rèn)為，以前政府對(duì)公共事業(yè)的運(yùn)作，一般是平臺(tái)公司或者自己的國(guó)有企業(yè)。但是政府的投資效率不一定很高。像醫(yī)院、學(xué)校、水務(wù)、地鐵、天然氣等公用事業(yè)，傳統(tǒng)上這屬于國(guó)有體制范疇，政府與企業(yè)沒有界線，一般是委派的方式做，管理是靠帽子管，因?yàn)橛忻弊釉?，這個(gè)事會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)，這是傳統(tǒng)的體制，但是否按合同約定或者節(jié)省資金，并不清楚。

 

　　當(dāng)引入PPP模式之后，就回牽扯到三個(gè)方面的關(guān)系，即政府、私人公司、公共設(shè)施的使用者。金永祥認(rèn)為，以北京地鐵為例，北京地鐵票價(jià)是兩塊錢，這顯然與私人企業(yè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的成本相差較大，但因?yàn)楣苍O(shè)施必須施行政府定價(jià)，私人企業(yè)不得隨意漲價(jià)。如何平衡政府、私人企業(yè)、乘客的關(guān)系，這就必須政府做好補(bǔ)貼。"政府與私人企業(yè)有合同價(jià)，假如政府定的價(jià)格高，多的部分歸私人企業(yè)，假如定的低，政府給私人企業(yè)補(bǔ)償。這等于是把市場(chǎng)化與公共服務(wù)在機(jī)制上解決掉，相當(dāng)于政府購買了服務(wù)。

 

　　王麗潔在分析PPP模式中各方的權(quán)利與義務(wù)邊界的時(shí)候也認(rèn)為，認(rèn)真研究政府在城市軌道交通公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中扮演的角色，學(xué)習(xí)PPP模式在國(guó)外的成功運(yùn)用案例，在我國(guó)的軌道交通建設(shè)中逐漸進(jìn)行試點(diǎn)、推廣和規(guī)范，這其中，政府應(yīng)該發(fā)揮更多的是規(guī)范和監(jiān)督作用，而不是直接參與到PPP項(xiàng)目的運(yùn)作過程中。

 

　　廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授王麗婭認(rèn)為，PPP模式能否成功運(yùn)作的關(guān)鍵是政府的監(jiān)管。政府監(jiān)管必須確定一種承諾機(jī)制，保證企業(yè)資產(chǎn)的安全性，降低企業(yè)融資成本，并給企業(yè)提供投資的激勵(lì)。政府監(jiān)管必須能夠保證企業(yè)生產(chǎn)或運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性，讓接受監(jiān)管的企業(yè)得到足夠的收入，支付運(yùn)營(yíng)過程中發(fā)生的成本，并支付必要的投資成本，保證企業(yè)回收固定成本。企業(yè)持續(xù)經(jīng)營(yíng)的前提是必須保持良好的財(cái)務(wù)狀況，而受監(jiān)管企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況依賴于政府監(jiān)管政策。在保證企業(yè)可以回收成本并有合理利潤(rùn)的前提下，效率是政府監(jiān)管的最重要目標(biāo)。

 

　　而對(duì)于PPP項(xiàng)目的另一方，私人企業(yè)如何在項(xiàng)目過程中扮演好自己的角色，專家們紛紛認(rèn)為，一方面要發(fā)揮好政府的監(jiān)管作用外，整個(gè)社會(huì)契約精神的建立同樣至關(guān)重要，而這也是對(duì)私人企業(yè)的最根本的要求。

 

　　中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行戰(zhàn)略規(guī)劃部副總經(jīng)理李運(yùn)在分析PPP模式中私人企業(yè)的權(quán)利與義務(wù)時(shí)認(rèn)為，從各國(guó)PPP模式發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，各國(guó)已建立清晰、成熟的PPP項(xiàng)目實(shí)施程序和流程。關(guān)鍵還是要依賴全社會(huì)的契約精神。在PPP項(xiàng)目中政府、私人部門、金融機(jī)構(gòu)等將圍繞項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)等簽署一系列合同，細(xì)致劃分各自的權(quán)利義務(wù)邊界。一旦發(fā)生糾紛，合同是關(guān)鍵的法律依據(jù)，但在中國(guó)，雙方合同則普遍比較粗糙，因此，需要有一個(gè)法律，技術(shù)，財(cái)務(wù)等強(qiáng)大團(tuán)隊(duì)的支持。在項(xiàng)目建成運(yùn)營(yíng)后，政府會(huì)成立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，依據(jù)合同約定，以下調(diào)產(chǎn)品價(jià)格的方式防止暴利，或通過漲價(jià)、增加補(bǔ)貼的方式確保項(xiàng)目的可持續(xù)，保障私人部門獲得合理回報(bào)。也就是說，PPP模式既要滿足了私人資本回報(bào)的要求，同時(shí)又要維護(hù)公共利益。

 

 

　　在PPP模式發(fā)達(dá)的國(guó)家，完善的政策及法律體系對(duì)于保證PPP模式的順利實(shí)施起到了至關(guān)重要的作用。而中國(guó)在PPP模式的探索的道路上十分短暫，在城市軌道交通領(lǐng)域上成功應(yīng)用PPP模式僅僅十年的時(shí)間。

 

　　今年，財(cái)政部在全國(guó)力推PPP模式，在很大程度上會(huì)有助于PPP模式的發(fā)展，但與此同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，我們國(guó)家依然存在著諸多有待完善的政策及法律體系。

 

　　王麗潔認(rèn)為，在PPP模式的發(fā)展過程中，政府應(yīng)當(dāng)在政策上給予鼓勵(lì)和支持。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)更為完善的規(guī)程序，更應(yīng)在立法制度上迅速完善我國(guó)投融資法規(guī)，以適應(yīng)這一形勢(shì)的發(fā)展。

 

　　天津社會(huì)科學(xué)院城市經(jīng)濟(jì)研究所研究員陳柳欽在分析政府的政策及法律體系方面也認(rèn)為政府應(yīng)該制定完善的法律法規(guī)，放寬政府的扶持政策。

 

　　在法律法規(guī)方面，陳柳欽認(rèn)為，PPP項(xiàng)目實(shí)際是在一系列政策法規(guī)文件和合約的約束下運(yùn)行的。PPP作為一種合同式的投資方式，需要有一套比較完善的法律條文作為依據(jù)，使雙方的談判有章可循且標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。但現(xiàn)階段中國(guó)尚沒有成文的關(guān)于PPP應(yīng)用的法律法規(guī)。中國(guó)相關(guān)的法律法規(guī)出臺(tái)較早，其中大部分內(nèi)容是針對(duì)BOT項(xiàng)目而不是針對(duì)PPP模式制定的，對(duì)于PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中的諸多具體問題(如特許授權(quán)的形式、特許授權(quán)文件與其他合同的關(guān)系、項(xiàng)目運(yùn)作中的風(fēng)險(xiǎn)管理等)均未涉足，因此國(guó)際上PPP項(xiàng)目融資的一些慣例和做法與中國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)是相沖突的。同時(shí)，現(xiàn)行的法律法規(guī)的個(gè)別條款不支持政府為PPP項(xiàng)目融資提供的一些扶持措施，如一定程度的借貸、外匯兌換率及最低經(jīng)營(yíng)收入擔(dān)保等?？梢?，法律不健全、不完善是制約PPP模式在中國(guó)發(fā)展的主要障礙。PPP項(xiàng)目的運(yùn)作需要在法律層面上，對(duì)政府部門與企業(yè)部門在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。建立清晰的法律、法規(guī)制度，充分尊重法律的尊嚴(yán)，做到有法必依，而不是朝令夕改，是在中國(guó)推廣PPP模式最重要也是最迫切的任務(wù)。政府部門對(duì)PPP模式的最大支持應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在以透明的、具有可預(yù)見性的、建立在合理法律框架上的監(jiān)管實(shí)踐中。

 

　　在政策扶持方面，陳柳欽認(rèn)為，PPP模式推廣并不意味著政府完全退出基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，不是簡(jiǎn)單"國(guó)退民進(jìn)"。在城市軌道交通的建設(shè)中，不僅要?dú)g迎國(guó)際大型的私人企業(yè)和財(cái)團(tuán)參與，也鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)一些有實(shí)力的私人企業(yè)參與進(jìn)來。由于城市軌道建設(shè)投資大、周期長(zhǎng)、回報(bào)慢等特點(diǎn)，再考慮到各種風(fēng)險(xiǎn)因素，使外商大多望而卻步。因此，政府應(yīng)出臺(tái)優(yōu)惠的特殊權(quán)政策。由于中國(guó)某些政策對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)還存在限制，在城市軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式很難使用條件優(yōu)惠的國(guó)家政策性銀行貸款和外國(guó)政府貸款。因此，政府應(yīng)放寬此方面的政策，并允許保險(xiǎn)基金、社?；?、住房基金等大型基金在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資PPP項(xiàng)目。因?yàn)槌鞘熊壍澜煌ɑA(chǔ)設(shè)施類PPP項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)，回報(bào)穩(wěn)定，非常適合這些基金投資。放寬這些基金的投資限制，不僅能夠改善基礎(chǔ)設(shè)施投資不足的局面，而且能夠大大緩解各種基金的經(jīng)營(yíng)壓力。另外，政府部門作為PPP模式的一方，其管理方式和運(yùn)行機(jī)制要適應(yīng)這種變化。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)注重采用合同管理這種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)、符合國(guó)際通行做法的經(jīng)濟(jì)手段。通過合同管理，控制工程質(zhì)量、進(jìn)度和投資規(guī)模，達(dá)到投資效益和社會(huì)效益最優(yōu)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各方出現(xiàn)問題或糾紛時(shí)，主要依靠經(jīng)濟(jì)或法律手段而不是行政干預(yù)來解決。增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，立各相關(guān)部門之間并聯(lián)式的項(xiàng)目管理模式，超前做好項(xiàng)目選址、投融資方案、規(guī)劃設(shè)計(jì)條件、土地供應(yīng)方等方面的工作，對(duì)項(xiàng)目起導(dǎo)向作用，使改革的成果落到實(shí)處。

 

　　PPP模式作為解決政府財(cái)政難題，提高城市軌道交通運(yùn)營(yíng)效率的一種有效手段，在城市軌道交通的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)過程中具有廣闊的前景。如何念好PPP模式這本經(jīng)，我們需要做的還有更多。