城市軌道交通綜合開發(fā)模式分析

 

　　在香港，港鐵以其具有特色的"地鐵+地產(chǎn)"模式成功地使城市軌道交通獲得了運(yùn)營(yíng)的成功，并被國(guó)內(nèi)城市所廣泛接受。在國(guó)內(nèi)學(xué)習(xí)港鐵的熱潮中，如何更好的創(chuàng)新出適合自己的綜合開發(fā)模式就顯得更加重要。

 

 

　　北京的地鐵建設(shè)由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱"京投公司"）負(fù)責(zé)，京投公司在地鐵上蓋物業(yè)項(xiàng)目用地取得環(huán)節(jié)上，采用了"一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)"的模式，即京投公司在從事土地一級(jí)開發(fā)的基礎(chǔ)上，憑借其一級(jí)開發(fā)商的優(yōu)勢(shì)或者便利，通過招拍掛出讓取得地鐵沿線物業(yè)項(xiàng)目用地使用權(quán)。例如，由該公司進(jìn)行一級(jí)開發(fā)的五路和平西府兩個(gè)上蓋項(xiàng)目用地掛牌上市后，京投公司與京投銀泰股份有限公司（京投公司是其大股東，以下簡(jiǎn)稱"京投銀泰"）的下屬公司北京京投置地房地產(chǎn)有限公司（以下簡(jiǎn)稱"京投置地"）組成聯(lián)合體，聯(lián)合摘牌取得前述兩個(gè)項(xiàng)目用地使用權(quán)，京投公司這種拿地模式，即所謂"一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)"模式。

 

　　在"一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)"的模式中，京投公司上蓋物業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，既有與其關(guān)聯(lián)公司進(jìn)行的合作開發(fā)的，又有與品牌開發(fā)商合作開發(fā)的。對(duì)于部分項(xiàng)目，京投公司并未直接參與開發(fā)，而是先與中國(guó)銀泰投資有限公司設(shè)立京投銀泰作為地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)的平臺(tái)，再由京投公司與京投銀泰簽訂房地產(chǎn)項(xiàng)目合作協(xié)議，開展如下合作：由京投公司與京投銀泰組成聯(lián)合體或者其他方式，聯(lián)合摘牌取得項(xiàng)目用地，并成立項(xiàng)目公司，由京投公司為項(xiàng)目公司提供股東借款以支付部分或全部土地價(jià)款；京投銀泰則主導(dǎo)項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)管理，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的操盤。除了與關(guān)聯(lián)公司進(jìn)行合作開發(fā)外，京投公司還與萬科該等品牌開發(fā)商合作，如豐臺(tái)區(qū)郭公莊車輛段上蓋項(xiàng)目即由萬科與京投公司、京投置地組成聯(lián)合體通過投標(biāo)取得，并就項(xiàng)目進(jìn)行合作開發(fā)。

 

　　上海市建緯律師事務(wù)所周志芳律師認(rèn)為，"一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)"模式能在一定程度上保證地鐵公司順利獲得土地使用權(quán)，但拿地成本高周期長(zhǎng)或者尚無可據(jù)以操作的規(guī)定。"一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)"模式在招拍掛環(huán)節(jié)同樣需為地鐵公司設(shè)定條件，因此同樣存在以上風(fēng)險(xiǎn)。另外，在"一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)"模式下，從事土地一級(jí)開發(fā)的地鐵公司因需投入一級(jí)開發(fā)成本，因此為尋求補(bǔ)償，往往會(huì)與政府進(jìn)行出讓金分成或者利益返還的約定，但依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，我國(guó)土地出讓金實(shí)行"收支兩條線"管理，土地出讓收入必須全額繳入地方國(guó)庫(kù)，支出則需通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排。因此，地鐵公司通過"一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)"模式獲得土地使用權(quán)進(jìn)行地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)的，不僅面臨違反招拍掛制度的風(fēng)險(xiǎn)，還將面臨因土地一級(jí)開發(fā)協(xié)議違反土地出讓金"收支兩條線"管理制度，而無法主張補(bǔ)償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。

 

 

　　南京地鐵集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)南京地鐵的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，但蓋物業(yè)開發(fā)用地并不盡由該公司或者其關(guān)聯(lián)公司取得，另外其取得方式通常為掛牌出讓。如雨花臺(tái)區(qū)賽紅橋街道小行里地塊的出讓即以掛牌方式為之，并由南京地鐵房產(chǎn)有限公司和南京金源房產(chǎn)開發(fā)公司，聯(lián)合摘牌取得；江寧區(qū)科學(xué)園龍眠大道（地鐵上蓋物業(yè)）地塊，由南京地下鐵道有限責(zé)任公司通過掛牌方式取得；建鄴區(qū)油坊橋以西（地鐵汪家村上蓋物業(yè)）地塊，則由南京地鐵公司及其關(guān)聯(lián)公司以外的南京天邁置業(yè)有限公司和江蘇天邁商業(yè)投資管理有限公司聯(lián)合摘牌取得。

 

　　該市地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)有多種方式，有采用地鐵公司與開發(fā)商合作開發(fā)方式的，如前述賽紅橋街道小行里地塊，即由南京地鐵公司的關(guān)聯(lián)公司與開發(fā)商南京金源房產(chǎn)開發(fā)公司聯(lián)合摘牌成功后成立項(xiàng)目公司就項(xiàng)目進(jìn)行合作開發(fā)；也有開發(fā)商單獨(dú)開發(fā)的，如前述建鄴區(qū)油坊橋以西（地鐵汪家村上蓋物業(yè)）地塊項(xiàng)目即由南京天邁置業(yè)有限公司和江蘇天邁商業(yè)投資管理有限公司開發(fā)；還有由南京地鐵公司或者其關(guān)聯(lián)公司單獨(dú)開發(fā)的，如江寧區(qū)科學(xué)園龍眠大道（地鐵上蓋物業(yè)）地塊項(xiàng)目。需注意的是，據(jù)媒體報(bào)道，由于南京當(dāng)?shù)卣呦拗茋?guó)有企業(yè)參與房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)（中共南京市委、南京市人民政府發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施綜合改革工程的意見》（寧委發(fā)〔2012〕34號(hào)）規(guī)定："……加快國(guó)有房地產(chǎn)公司轉(zhuǎn)型，國(guó)有企業(yè)原則上不再參與商品房開發(fā)……"），南京地鐵公司需將項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓。因此似乎可以預(yù)測(cè)，將來南京地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)將更多采用開發(fā)商單獨(dú)開發(fā)的方式。

 

　　在法律風(fēng)險(xiǎn)上，周志芳律師認(rèn)為，南京地鐵這樣直接招拍掛方式讓開發(fā)商單獨(dú)開發(fā)地鐵上蓋物業(yè)的，為了提高地鐵公司拿地的成功率，往往在招拍掛公告中為地鐵公司量身設(shè)置特定的限制條件，但招拍掛制度以公平公正競(jìng)爭(zhēng)為基本原則，《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第11條甚至明確規(guī)定，出讓人在招標(biāo)拍賣掛牌出讓公告中不得設(shè)定影響公平、公正競(jìng)爭(zhēng)的限制條件。因此，如為地鐵公司所設(shè)定的條件被認(rèn)定為會(huì)影響公平公正競(jìng)爭(zhēng)的，則存在違法的風(fēng)險(xiǎn)。

 

　　另外，周志芳律師還認(rèn)為，開發(fā)商單獨(dú)開發(fā)面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要來自地鐵建設(shè)運(yùn)營(yíng)與物業(yè)開發(fā)運(yùn)營(yíng)的協(xié)調(diào)問題，在該方式下地鐵建設(shè)由地鐵公司負(fù)責(zé)而上蓋物業(yè)開發(fā)由開發(fā)商負(fù)責(zé)，兩者能否在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)環(huán)節(jié)，形成互動(dòng)和協(xié)調(diào)，將是影響上蓋物業(yè)開發(fā)效果的重要因素，但在地鐵公司與開發(fā)商并無任何合作關(guān)系的情形下，很難形成互動(dòng)和協(xié)調(diào)。另一方面，在開發(fā)商單獨(dú)開發(fā)的方式下，物業(yè)開發(fā)收益為開發(fā)商而非地鐵公司享有，無法實(shí)現(xiàn)反哺地鐵建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的目的，也不符合"地鐵+物業(yè)"聯(lián)合開發(fā)模式將地鐵沿線物業(yè)開發(fā)用地交由地鐵公司開發(fā)并反哺地鐵建設(shè)運(yùn)營(yíng)的通行做法。

 

 

　　在地鐵上蓋物業(yè)項(xiàng)目用地土地使用權(quán)的取得上，深圳不僅采用了其他城市均采用的直接招拍掛出讓方式，還就國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資（以下簡(jiǎn)稱"作價(jià)出資"）方式進(jìn)行了探索。依據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第29條，作價(jià)出資是與出讓并列的國(guó)有土地有償使用方式之一，另外，根據(jù)深圳市于2013年5月13日頒布的《深圳市國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資暫行辦法》，作價(jià)出資的具體做法是政府將地鐵上蓋物業(yè)項(xiàng)目用地使用權(quán)作價(jià)后作為出資注入深圳地鐵公司，從而實(shí)現(xiàn)該公司取得項(xiàng)目用地使用權(quán)的目的。深圳的前述探索被國(guó)土資源部土地利用司調(diào)研組所關(guān)注和肯定，該調(diào)研組甚至呼吁國(guó)家層面應(yīng)深入研究作價(jià)出資入股政策，明確作價(jià)出資入股的主體、權(quán)能、價(jià)格確定等。

 

　　總的來說，與其他城市等地相比，深圳地鐵上蓋物業(yè)的開發(fā)方式呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)，不僅采用了合作開發(fā)模式，少量項(xiàng)目還選擇由深圳地鐵公司單獨(dú)開發(fā)，合作開發(fā)模式又分別采用了法人型合作模式和非法人型合作模式，前者是指深圳地鐵公司與合作方通過項(xiàng)目公司開展合作，后者則包括深圳地鐵公司與合作方通過簽訂共享利潤(rùn)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的合作協(xié)議或者委托開發(fā)等多種方式進(jìn)行合作開發(fā)。深圳地鐵上蓋物業(yè)的開發(fā)方式仍以合作開發(fā)為主，大部分地鐵上蓋物業(yè)項(xiàng)目，深圳地鐵公司均選擇與開發(fā)商進(jìn)行合作開發(fā)，至于具體合作方式則各有不同，如塘朗上蓋物業(yè)項(xiàng)目通過項(xiàng)目公司開展合作，橫崗上蓋物業(yè)項(xiàng)目則通過協(xié)議的方式進(jìn)行合作，而前海上蓋物業(yè)項(xiàng)目采用委托開發(fā)方式進(jìn)行合作。僅體量較小的項(xiàng)目，例如深圳地鐵深大站的上蓋物業(yè)項(xiàng)目，才選擇單獨(dú)開發(fā)。

 

　　周志芳律師比較贊同深圳地鐵在物業(yè)開發(fā)過程中的多元化開發(fā)模式，認(rèn)為，盡管目前國(guó)家層面尚未就地鐵公司以作價(jià)出資方式取得土地使用權(quán)出臺(tái)可據(jù)以操作的規(guī)定，但作價(jià)出資已為前引《土地管理法實(shí)施條例》第29條確立為與出讓并列的國(guó)有土地使用權(quán)有償使用的方式，因此地鐵公司以該方式取得土地使用權(quán)，不無法律依據(jù)，同時(shí)該方式可確保地鐵公司順利的排他的取得土地使用權(quán)，因此與前述兩種土地使用權(quán)的取得途徑相比，作價(jià)出資方式相對(duì)可取。

 

　　在城市軌道交通物業(yè)綜合開發(fā)問題上，采用何種方式并沒有一定的規(guī)定，但創(chuàng)新出適合自己的開發(fā)模式，使得城市軌道交通與城市和諧發(fā)展，這才是城市軌道交通發(fā)揮出應(yīng)有的社會(huì)價(jià)值所在。

 

　　另外一點(diǎn)，由于國(guó)家房地產(chǎn)調(diào)控政策的實(shí)施，房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)過前一時(shí)期的非理性暴漲后，走向尚存在較大不確定性。因此，"地鐵+物業(yè)"這種單一的資金平衡模式，可能受房地產(chǎn)市場(chǎng)的波動(dòng)影響，因此在城市軌道交通的建設(shè)過程中，創(chuàng)新出更多的建設(shè)模式是當(dāng)前需要研究的課題。