本文摘要：英國是世界上第一個修建鐵路的國家，也是第一個認(rèn)識到鐵路安全重要性的國家，近幾年來，英國鐵路行業(yè)已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，大量的鐵路安全監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為其提供了一個長期而有效的鐵路安全解決系統(tǒng)。據(jù)歐洲鐵路局(ERA)的最近資料顯示，英國鐵路屬于歐洲最安全的鐵路之列。因此，回顧英國鐵路安全監(jiān)管的整個演變歷史，尤其是總結(jié)英國鐵路在私有化以及采納大量歐洲鐵路法律法規(guī)的條件下，如何衡量評判新建鐵路或主干鐵路改造工程的安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，對于我國鐵路系統(tǒng)進(jìn)一步提升安全監(jiān)管水平具有十分重要的借鑒和學(xué)習(xí)價(jià)值。

 

　　英國鐵路交通系統(tǒng)概況

 

　　英國是世界上第一個實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國家，隨著科技的發(fā)展，鐵路也隨之成為一個重要的新興運(yùn)輸行業(yè)。早在19世紀(jì)上半葉，英國政府已核準(zhǔn)授權(quán)超過400項(xiàng)鐵路建設(shè)項(xiàng)目，不但給英國經(jīng)濟(jì)帶來了雨后春筍般地增長，而且扮演著國家基礎(chǔ)設(shè)施以及運(yùn)營各種鐵路服務(wù)的雙重角色，其中包括國際鐵路服務(wù)，城際鐵路服務(wù)和郊區(qū)鐵路服務(wù)等領(lǐng)域，這種情況與當(dāng)今的中國鐵路部門非常相似。

 

　　隨著市場經(jīng)濟(jì)格局的不斷更迭變化，鐵路不再是一個有利可圖的行業(yè)，從1994年開始，英國政府選擇了"網(wǎng)運(yùn)分離"的私有化改革措施，即把鐵路系統(tǒng)分拆成兩個主要部分。第一個部分是由鐵道線路、信號、橋梁、隧道、電力線路、車站及編組場等組成的國家鐵路網(wǎng)，第二個部分是由在鐵路網(wǎng)上提供列車運(yùn)行服務(wù)的運(yùn)營公司。根據(jù)私有化進(jìn)程的安排，將英國鐵路所擁有的基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)移到鐵路軌道PLC公司 （后來改組為鐵路路網(wǎng)公司）。最初，鐵路運(yùn)輸服務(wù)是由25個列車客運(yùn)運(yùn)營公司和6家貨運(yùn)經(jīng)營公司來承擔(dān)。而機(jī)車車輛則由鐵路運(yùn)營公司所擁有或者租賃使用，基礎(chǔ)設(shè)施的維修責(zé)任屬于國家鐵路網(wǎng)和鐵路運(yùn)營公司共同分擔(dān)，其成本則根據(jù)線路使用情況，通過跟蹤來核算各自的費(fèi)用。

 

　　如今，英國的干線鐵路系統(tǒng)主要有資產(chǎn)擁有者、運(yùn)營商和管理部門3個部分所構(gòu)成。其中，資產(chǎn)擁有者和運(yùn)營商包括有：作為鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的所有者和管理者的鐵路路網(wǎng)公司；通過各種途徑獲得特許經(jīng)營協(xié)議，或者獲取開放操作協(xié)議的獨(dú)立客運(yùn)和貨運(yùn)列車運(yùn)營公司；以及擁有大部分流通股票權(quán)的鐵路租賃公司；而管理部門包括有：鐵路管理辦公室（ORR）；制定適用于包括鐵路在內(nèi)所有行業(yè)健康和安全通用條款的健康與安全委員會。

 

　　除了鐵路干線之外，鐵路管理辦公室(ORR)還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)管理英國其他軌道交通系統(tǒng)。它們包括有：地下鐵路系統(tǒng)（例如在倫敦和格拉斯哥運(yùn)營的地鐵）；輕軌系統(tǒng)和有軌電車（例如在曼徹斯特和謝菲爾德運(yùn)營的地面軌道交通）；地區(qū)支線鐵路（例如在Wirral運(yùn)營的電力牽引列車，這些車輛具有環(huán)保價(jià)值以及為旅游者提供服務(wù)的有歷史意義的老式列車）。

 

　　英國鐵路安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)展歷史

 

　　英國鐵路安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的歷史，可以說幾乎是與鐵路史一樣悠久。1840年成立的鐵路監(jiān)察組（即現(xiàn)在的安全理事會），是世界上第一個鐵路安全組織，它專門從事鐵路安全的研究工作。之所以在鐵路系統(tǒng)會出現(xiàn)與主營業(yè)務(wù)不直接相關(guān)的安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其源于鐵路新技術(shù)的涌現(xiàn)時不時會引發(fā)令人關(guān)注和擔(dān)憂的安全問題，特別是在1830年發(fā)生客運(yùn)列車死亡事故之后，人們第一次開始關(guān)注缺乏某種形式的鐵路安全評估，一名著名政治家的事故受害者史蒂文森給英國政府寫信，呼吁采取安全監(jiān)管措施，成立一個專家小組負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)營安全風(fēng)險(xiǎn)評估。令人驚喜的是，人們注意到在1840年過去的五個月中，共有28件列車事故和22個死亡人數(shù)；兩年之后，隨著鐵路線路里程的增加，僅有10件意外事故發(fā)生，死亡人數(shù)也僅有1人，似乎已經(jīng)證明，這個安全監(jiān)察小組的努力已起到了預(yù)期的效果。

 

　　最初，鐵路安全監(jiān)察組的工作責(zé)職僅為在運(yùn)載乘客啟動之前檢查新建鐵路，以及作出意外事故的評估報(bào)告。不久，鐵路安全監(jiān)察組的權(quán)力逐漸被擴(kuò)大，它們包括鐵路基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的延伸和修改，把它們變成合法的新的或修改的工作，若干年后甚至擴(kuò)大到機(jī)車、車輛等鐵路裝備。鐵路安全監(jiān)管的一個重大變化發(fā)生在1975年，當(dāng)時的鐵路安全監(jiān)察組承擔(dān)了《健康和安全工作法》的執(zhí)法責(zé)任，要求對工人、乘客和市民的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范。它第一次授權(quán)給鐵路安全監(jiān)察組，有權(quán)檢查運(yùn)營鐵路、地鐵、輕軌和地區(qū)支線鐵路，有權(quán)發(fā)出敦促改善通知書、禁止通知書或起訴書，以加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范行為，在某些情況下，還可以行使無限罰款權(quán)。

 

　　1990年，為了確認(rèn)鐵路安全監(jiān)察組在鐵路安全的重要性，鐵路監(jiān)察組被授予英國皇家執(zhí)照。此后，鐵路安全監(jiān)察組成為英國女皇的鐵路安全監(jiān)察組(HMRI），監(jiān)察工作也成為代表英國女皇的英國鐵路監(jiān)察主管，HMRI也從交通運(yùn)輸部轉(zhuǎn)移到衛(wèi)生和安全執(zhí)行局，這樣除了單純鐵路建設(shè)和運(yùn)營之外，還能在包括健康和工作安全領(lǐng)域中發(fā)揮更大的作用，而且將其服務(wù)擴(kuò)展至香港、新加坡和迪拜等海外城市，直到1998年香港回歸中國之后，香港業(yè)務(wù)才被取消。

 

　　隨著鐵路系統(tǒng)所有權(quán)的格局變化，根據(jù)2003年鐵路和運(yùn)輸安全法，一個被稱之為鐵路管理辦公室(ORR)的新機(jī)構(gòu)成立于2004年7月5日，以監(jiān)督鐵路的服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營安全性。以前歸屬健康與安全執(zhí)行局管轄的鐵路安全監(jiān)察組(HMRI)，也被轉(zhuǎn)移到鐵路管理辦公室(ORR)。2009年5月被稱之為" HM鐵路視察組"的法人資質(zhì)也在ORR安全局內(nèi)被終止，而獨(dú)立的安全檢查員則繼續(xù)被稱之為英國鐵路安全檢查員。

 

　　鐵路管理辦公室是獨(dú)立的法定機(jī)構(gòu)，它是一個集英國鐵路網(wǎng)經(jīng)濟(jì)和安全于一體的監(jiān)管部門。在單項(xiàng)監(jiān)管方面，鐵路管理辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)管全國鐵路網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商（鐵路路網(wǎng)公司），而運(yùn)輸部門則在旅客和列車相關(guān)事宜之后進(jìn)行調(diào)查。國家運(yùn)輸部長任命ORR董事會的固定期限最長為5年，董事會負(fù)責(zé)制定其高效的策略和監(jiān)督，并有效、經(jīng)濟(jì)地交付鐵路管理辦公室(ORR)實(shí)施。ORR董事會由非執(zhí)行董事和執(zhí)行董事組合而成，每月召開一次工作會議。

 

　　英國鐵路安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)職

 

　　鐵路管理辦公室(ORR)負(fù)責(zé)確保鐵路路網(wǎng)的安全運(yùn)營，并保持其入網(wǎng)許可證所要求的狀態(tài)。列車運(yùn)營公司被授予鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營特許權(quán)，它由鐵路管理辦公室(ORR) 來完成對這些列車運(yùn)營公司客運(yùn)服務(wù)的轉(zhuǎn)授經(jīng)營許可證手續(xù)，同樣，對于從事貨運(yùn)服務(wù)的列車運(yùn)營公司也由鐵路管理辦公室(ORR)進(jìn)行轉(zhuǎn)授經(jīng)營許可證。從戰(zhàn)略上來看，鐵路管理辦公室(ORR)既是一個經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，又是一個安全監(jiān)管部門。其面臨的最大挑戰(zhàn)就是要面對不同性質(zhì)的利益相關(guān)企業(yè)，并在同一時間內(nèi)達(dá)到令人滿意的工作目標(biāo)。這些職責(zé)包括有：

 

批準(zhǔn)新的鐵路工程；

審批鐵路運(yùn)營線路的重大更新改造工程；

安全事故調(diào)查；

安全法規(guī)的貫徹執(zhí)行；

起訴不符合安全規(guī)定的行為，包括對行政鐵路部門的罰款；

處理對鐵路部門與安全相關(guān)的投訴；

列車安全事故信息分析；

涉及乘客、員工和市民的安全事件分析；

列車防護(hù)預(yù)警系統(tǒng)的分析；

人為因素的分析，特別是信號傳輸中的潛在危險(xiǎn)；

制定鐵路平交道口的安全策略；

監(jiān)控涉及鐵路線安全的犯罪活動，包括非法侵入和惡意破壞鐵路線路；

監(jiān)控鐵路系統(tǒng)的消防安全；

監(jiān)控與安全相關(guān)的機(jī)車車輛和基礎(chǔ)設(shè)施故障；

監(jiān)控鐵路員工的健康和安全。

 

　　不難看出，鐵路管理辦公室(ORR)的是一個打造其利益相關(guān)者（鐵路路網(wǎng)公司、運(yùn)營商、供應(yīng)商和出資者）成為相互合作的成功伙伴關(guān)系，以滿足乘客和貨主的需求，并提供一個安全的、高性能、高效率和持續(xù)發(fā)展主干鐵路的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)。它的角色已經(jīng)超越了單純安全管理的范疇，一是，確保鐵路網(wǎng)(全國鐵路基礎(chǔ)設(shè)施所有者和經(jīng)營者)的軌道線路、信號系統(tǒng)及其運(yùn)營效率，以滿足其用戶的需求和路網(wǎng)管理方式；二是，鼓勵持續(xù)改善健康和安全性能；三是，確保遵守健康和安全的相關(guān)法律法規(guī)，包括在必要時采取執(zhí)法行動；四是，制定相關(guān)方針政策，以及加強(qiáng)與鐵路系統(tǒng)健康和安全有關(guān)的立法工作；五是，發(fā)放鐵路資產(chǎn)運(yùn)營牌照，依照對鐵路路網(wǎng)運(yùn)營商和其他鐵路設(shè)施供應(yīng)商的訪問，設(shè)置相應(yīng)的條款，并在鐵路部門實(shí)施競爭的執(zhí)法工作。

 

　　英國鐵路安全監(jiān)管現(xiàn)行法規(guī)

 

　　自2002年以來，鐵路安全歐洲指令已逐步被納入英國法規(guī)，目前實(shí)行的涉及安全監(jiān)管的法規(guī)主要有鐵路和其他軌道運(yùn)輸系統(tǒng)（安全）法規(guī)2006修訂本（ROGS）和鐵路（互操作性）法規(guī)2012 （RIR）。

 

　　其中，ROGS法規(guī)適用于所有鐵路，它比RIR法規(guī)包含范圍更廣，它涵蓋了鐵路運(yùn)營的各個方面?；A(chǔ)設(shè)施管理者必須獲得安全許可證，而交通運(yùn)輸運(yùn)營商必須取得安全證書才可以進(jìn)行運(yùn)作。安全認(rèn)證和授權(quán)是由ORR頒發(fā)的 ，而運(yùn)營商能否通過安全認(rèn)證和授權(quán)，在很大程度上取決于一個文件化的安全管理體系（SMS）。安全管理體系（SMS）是一個用來改進(jìn)和簡化鐵路安全事件的系統(tǒng)，SMS是符合歐盟跨境運(yùn)輸?shù)囊恢滦砸?。除其他事?xiàng)之外，安全管理體系（SMS）必須說明，對于新建和改造工程相關(guān)運(yùn)輸企業(yè)是如何來控制風(fēng)險(xiǎn)的。

 

　　ROGS規(guī)定，運(yùn)輸企業(yè)雇用的主管人員必須要取得安全認(rèn)證合格的資質(zhì)，但這僅適用于新增的且對安全有重要作用的業(yè)務(wù)崗位，而主管人員不一定必須來自獨(dú)立的第三方。另外，雖然許多新建和改造工程都有一個潛在的安全影響，但絕大多數(shù)的安全影響并不是新出現(xiàn)的因素，為此，大多數(shù)的計(jì)劃事項(xiàng)并不需要由合格的獨(dú)立人士進(jìn)行安全驗(yàn)證。此時，企業(yè)可以通過安全管理體系（SMS）進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)控制，這種安全性的驗(yàn)證與否將不再政府部門進(jìn)行審查和授權(quán)，而是與新法規(guī)的責(zé)任條款直接掛鉤。必要時，安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以啟動其工作職責(zé)，一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)控制不當(dāng)，可以發(fā)放諸如改進(jìn)通知書、禁止通知書或者在法庭以控方對其進(jìn)行起訴，還可以對嚴(yán)重違規(guī)行為進(jìn)行無限罰款。

 

　　結(jié)束語

 

　　英國鐵路安全監(jiān)管的歷史十分悠久，如同它的鐵路建設(shè)和運(yùn)營悠久歷史一樣。在英國鐵路安全監(jiān)管中，我們可以學(xué)到不少優(yōu)良的傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)。

 

　　英國鐵路私有化重新定義了運(yùn)營商的角色。這些角色也已通過歐洲立法得到了進(jìn)一步的確認(rèn)。修改立法是十分必要的，以適應(yīng)不斷變化的鐵路運(yùn)營環(huán)境，以及這些變化所帶來的挑戰(zhàn)。有幾種監(jiān)管模式已經(jīng)到位，也就是說，通過一個漸進(jìn)式實(shí)施方法和后續(xù)步驟，盡可能地減少政府部門的直接干預(yù)。英國鐵路安全部門表示：現(xiàn)行的各種安全監(jiān)管措施并不能保證永久不發(fā)生任務(wù)安全事故，這是因?yàn)閺目茖W(xué)客觀角度出發(fā)這種保證是不存在的；但是我們對安全的承諾是堅(jiān)定不移的，這是因?yàn)閳?jiān)持不懈地找出和整治所有的安全風(fēng)險(xiǎn)因素，就必定可以提高鐵路系統(tǒng)運(yùn)營的有效性和安全性，也可以降低鐵路系統(tǒng)運(yùn)營的成本和改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量。

 

　　在中國，鐵路系統(tǒng)面臨著其自身非常持殊運(yùn)行環(huán)境的挑戰(zhàn)，中國可以期待從英國它是如何適應(yīng)鐵路安全進(jìn)行監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)中，通過與自身所面臨的挑戰(zhàn)環(huán)境進(jìn)行比較，從而來獲得一個如何應(yīng)對和保持良好安全運(yùn)作的見解。

 

作者 王令朝 上海鐵路局技術(shù)監(jiān)督所