本文摘要：摘要：從前期軌道交通PPP全生命周期中我們可以吸取許多經(jīng)驗(yàn)，總的來看軌道交通PPP模式確實(shí)取得了很好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。實(shí)踐證明軌道交通建設(shè)和運(yùn)營采用PPP模式是當(dāng)前解決軌道交通建設(shè)資金緊張及運(yùn)營虧損等問題的最佳途徑，當(dāng)前國家明確PPP即政府和社會資本合作模式是國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要措施。以后在軌道交通行業(yè)做好PPP模式的創(chuàng)新和發(fā)揮軌道交通PPP模式的重大作用，本文提出了一些個(gè)人看法。

我國軌道交通的PPP模式及建議
        徐幼銘
     軌道交通建設(shè)采用PPP模式是當(dāng)前解決軌道交通建設(shè)資金及運(yùn)營虧損等問題的最佳途徑，國務(wù)院為進(jìn)一步破解審批繁瑣、資金缺口大等問題，設(shè)立PPP項(xiàng)目引導(dǎo)資金，擴(kuò)大有效投資需求，財(cái)稅部門不斷加大財(cái)政與金融的政策支持；有關(guān)部委和地方政府都加強(qiáng)了PPP項(xiàng)目庫和示范項(xiàng)目的推介力度。國務(wù)院及相關(guān)部委密集出臺了一系列政策文件，明確PPP即政府和社會資本合作模式，財(cái)政部、發(fā)展改革委和人民銀行聯(lián)合發(fā)布在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式（PPP）的指導(dǎo)意見和操作指南等，大力推廣PPP模式，國務(wù)院會議也多次對推行PPP模式作出部署。
    國務(wù)院倡導(dǎo)大力發(fā)展PPP模式以來，至今近30個(gè)省份啟動了PPP試點(diǎn)，推出了2000多個(gè)招商項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資額近4萬億。其中，軌道交通領(lǐng)域是重點(diǎn)。
　　據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，到2020年，我國城市軌道交通里程將達(dá)到10000公里，總投資約5萬億，投資需求量大。財(cái)政部發(fā)布的兩批次、共233個(gè)PPP示范項(xiàng)目中，軌道交通項(xiàng)目總投資達(dá)3000多億，占全部示范項(xiàng)目投資額的近一半。但軌道交通PPP項(xiàng)目也是最難啃的骨頭。
軌道交通資金需求的特點(diǎn):
城市軌道交通作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，投資大、回收期長、公益性強(qiáng)、營利性差，其資金籌措及如何提高效率是世界性難題。
軌道交通作為一種方便、快捷、舒適、安全、準(zhǔn)時(shí)、運(yùn)量大和環(huán)保的交通工具，已成為解決各大城市目前所面臨的交通擁堵的一種最有效的手段。然而，軌道交通造價(jià)之高，運(yùn)營虧損給地方政府財(cái)政上帶來的壓力之大，也令許多城市感到舉步維艱。   
一般情況下，由政府對經(jīng)營虧損進(jìn)行補(bǔ)貼，因此軌道交通運(yùn)營虧損也是全世界的一個(gè)普遍的問題，北京、上海軌道交通日高峰客運(yùn)量已達(dá)1000多萬人次，是全世界最繁忙的軌道交通系統(tǒng)之一。即使如此，北京、上海和世界上大多數(shù)國家一樣，軌道交通的運(yùn)營仍需要政府的補(bǔ)貼支持，曾有專家計(jì)算過，上海只有票價(jià)漲到50元，才有可能盈利，而在現(xiàn)實(shí)中，這幾乎是不可能的。
軌道交通屬于建設(shè)和運(yùn)營成本都非常高的項(xiàng)目。近年來，我國建成的地鐵線路來看，綜合平均造價(jià)每千米已達(dá)10億以上，即使是跨坐式軌道交通每千米也在3億以上，懸掛式交通每千米也在1億以上。如此巨大的建設(shè)投資對于目前我國的城市財(cái)政來說是難以負(fù)擔(dān)的。而且，軌道交通運(yùn)營成本也相當(dāng)高，世界各國軌道交通公司基本上都處于虧損狀態(tài)，要靠政府財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，這對地方政府來說又是一項(xiàng)巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。所以，如何籌措建設(shè)資金和維持運(yùn)營收支平衡成了制約我國軌道交通發(fā)展的主要問題。
根據(jù)軌道交通協(xié)會統(tǒng)計(jì)，我國共有40個(gè)軌道交通在建城市，全國共有60個(gè)左右城市開展了規(guī)劃、勘測、設(shè)計(jì)、咨詢等前期工作。“十三五”期間我國城市軌道交通建成投運(yùn)線路超過3000公里，預(yù)計(jì)“十三五”期間軌道交通投資規(guī)模將達(dá)到1.7-2萬億元,操作起來是有難度的。
采用PPP模式為軌道交通融資,最直接的原因是政府財(cái)政難以支撐軌道交通這樣龐大的資金付出，目前地方政府債務(wù)水平被嚴(yán)格控制，而PPP模式通過設(shè)計(jì)合作模式引進(jìn)社會資本，投資、建設(shè)、運(yùn)營軌道交通，讓社會資本從中賺點(diǎn)錢，政府不用舉債就把軌道交通建了，多方共贏，這是PPP現(xiàn)在被國家大力推薦最直接的原因。
PPP是解決軌道交通發(fā)展資金困境的有效途徑，為解決軌道交通目前發(fā)展的困境，必須打破基本上由政府獨(dú)家投資和壟斷經(jīng)營的局面，通過引入適度競爭，可以拓寬融資渠道、緩解政府財(cái)政壓力，并徹底擺脫營運(yùn)期間的追加投資和設(shè)備更新投資的壓力；提高經(jīng)營和管理的效率，提升地鐵自身的盈利能力。這就需要根據(jù)軌道交通的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，將其公益性與營利性區(qū)分開來，由政府負(fù)責(zé)公益性部分的投資和承擔(dān)與之對應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，通過政策制度的安排解決部分外部性；同時(shí)以營利性吸引多元化投資和運(yùn)營主體，由投資者負(fù)責(zé)經(jīng)營性部分的投資和承擔(dān)與之對應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，通過建設(shè)前的競爭招標(biāo)機(jī)制和建設(shè)后科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政資分開、政企分開。通過設(shè)置市場化的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，可有效激勵企業(yè)控制成本，分散建設(shè)、運(yùn)營期間的各類風(fēng)險(xiǎn)；有效提升軌道交通沿線土地價(jià)值；通過特許經(jīng)營協(xié)議約束政府和企業(yè)，可以促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提升公共服務(wù)水平。PPP公司成立的核心“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”
國內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)廣為使用的各種PPP模式，是實(shí)現(xiàn)上述思路、解決軌道交通發(fā)展困境的有效途徑。
我國開展軌道交通PPP模式融資開始于北京軌道交通4號線，以后陸續(xù)開始了軌道交通PPP模式融資的嘗試，這里以某市PPP融資的全過程，探討軌道交通PPP融資的可操作性及今后的創(chuàng)新及進(jìn)程的設(shè)想。
某市地鐵1號線融資PPP模式和北京4號線基本相同，屬于當(dāng)時(shí)典型的軌道交通PPP融資模式。談判自2006年招商開始，持續(xù)了五年多的時(shí)間，政府方面參與的人員涵蓋了方方面面，包括市發(fā)改委及發(fā)改委財(cái)政金融處、發(fā)改委外經(jīng)處、交通局法規(guī)處、財(cái)政局綜合處、建委工程處、工商局、國土資源局土地利用處、國資委營運(yùn)監(jiān)控處、公用事業(yè)監(jiān)控中心、國稅局國際處、環(huán)保局建設(shè)處、規(guī)劃局城鄉(xiāng)規(guī)劃處、勞動保障局勞動工資處、外經(jīng)貿(mào)局外商投資促進(jìn)處，房管局拆遷辦、法制辦法律事務(wù)處、監(jiān)管局執(zhí)行監(jiān)察室、財(cái)政局綜合處、安監(jiān)局綜合處、審計(jì)局投資處、物價(jià)局收費(fèi)管理處、城管辦市場處、城管辦法規(guī)處、城管辦公用金科、經(jīng)規(guī)院等有關(guān)方面的領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)人，市發(fā)改委財(cái)務(wù)顧問、法律顧問、技術(shù)顧問，地鐵公司有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)人員等數(shù)十人。
投資方有該公司的各方面人員：運(yùn)營項(xiàng)目總監(jiān)、企業(yè)財(cái)務(wù)總經(jīng)理及財(cái)務(wù)人員、地區(qū)項(xiàng)目經(jīng)理及技術(shù)負(fù)責(zé)人、市務(wù)主任、法律顧問等二十多人。
雙方陣容龐大，探討深入，耗時(shí)長達(dá)五年多。
談判深入細(xì)致，涉及問題的方方面面。
整個(gè)談判過程是以地鐵項(xiàng)目按國家發(fā)改委批復(fù)的總投資為220億為基礎(chǔ)，根據(jù)國內(nèi)外慣用的方式，把地鐵工程將地鐵總投資分為A、B兩部分：A部分包括土建加主變等，B部分包括機(jī)電，投資方對A部分采用租賃方式，對B部分按比例投入，地鐵機(jī)電部分82億，占總投資的37.08% ，82億的55%為注冊資金，即45.1億。地鐵公司占51%即23億，投資方占49% 即22億，必須保證每年固定的回報(bào)率。特許公司要把剩余的36.9億作為雙方共同的信貸。
談判斷斷續(xù)續(xù)五年多，達(dá)成100多頁8萬字的特許協(xié)議，另外還包括附加協(xié)議文本45項(xiàng)，即：A部分及共享資源工程內(nèi)容描述、B部分工程內(nèi)容概括描述、協(xié)議的B部分投資額、A部分和B部分接口的界面劃分、合作經(jīng)營合同、合作經(jīng)營合同補(bǔ)充協(xié)議、投資方承諾函、政府承諾函、【特許經(jīng)營公司】關(guān)聯(lián)交易決策制度、特許經(jīng)營公司名稱章程、地鐵1號線特許經(jīng)營項(xiàng)目資產(chǎn)租賃協(xié)議 、《資產(chǎn)租賃協(xié)議》A部分項(xiàng)目設(shè)施移交確認(rèn)書、《資產(chǎn)租賃協(xié)議》與A部分項(xiàng)目設(shè)施有關(guān)的資料的移交確認(rèn)書、《資產(chǎn)租賃協(xié)議》續(xù)約通知、《資產(chǎn)租賃協(xié)議》續(xù)約協(xié)議、《資產(chǎn)租賃協(xié)議》A部分項(xiàng)目設(shè)施租賃履約保函、《資產(chǎn)租賃協(xié)議》A部分項(xiàng)目設(shè)施歸還保函、投資方資產(chǎn)租賃協(xié)議承諾函、地鐵公司資產(chǎn)租賃協(xié)議承諾函、A部分及共享資源建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、地鐵1號線B部分建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、試運(yùn)行考核技術(shù)要求、融資文件、建設(shè)期保函、運(yùn)營期保函、移交保函、地鐵1號線工程機(jī)電各標(biāo)段招標(biāo)合同匯總表、地鐵1號線工程機(jī)電各標(biāo)段招標(biāo)合同、工程變更控制、客運(yùn)服務(wù)要求及違約處理、共享資源基本要求及管理模式、資產(chǎn)重置及追加投資計(jì)劃、資產(chǎn)重置及追加投資計(jì)劃表、保險(xiǎn)方案、移交標(biāo)準(zhǔn)及考核技術(shù)要求、終止補(bǔ)償計(jì)算公式、仲裁協(xié)議、關(guān)鍵工期確認(rèn)文件、地鐵1號線項(xiàng)目過渡期合作備忘錄、投資方致市人民政府承諾函、地鐵公司致市人民政府承諾函、關(guān)于接收專業(yè)委培學(xué)生的備忘錄、地鐵公司致特許經(jīng)營公司承諾函、地鐵1號線項(xiàng)目后續(xù)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃變更需協(xié)商事宜的備忘錄、地鐵1號線支線段委托運(yùn)營協(xié)議
內(nèi)容之細(xì)，涉及面之廣，它保護(hù)了政府和投資方雙方的利益、權(quán)利、和責(zé)任，工作之艱巨可想而知。
該項(xiàng)目和北京4號地鐵線同樣采用傳統(tǒng)PPP模式，通過特許經(jīng)營方式引入社會投資者，社會投資者負(fù)責(zé)部分項(xiàng)目的投資和一定期限的運(yùn)營，通過財(cái)政補(bǔ)貼的方式收回投資并獲得合理收益，在一定程度上緩解了政府建設(shè)特別是運(yùn)營的壓力，為保障軌道交通建設(shè)資金的及時(shí)供給發(fā)揮了重要作用。它實(shí)現(xiàn)了國家關(guān)于PPP模式的期望。
以下介紹近年來北京和杭州實(shí)施軌道交通PPP模式的實(shí)際運(yùn)行情況：
北京4號地鐵線2009年P(guān)PP京港地鐵公司開始運(yùn)營，至今已有8年時(shí)間，效果明顯。
據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，北京地鐵4號線項(xiàng)目總投資約153億元，通過PPP模式獲得社會資本約46億元，占4號線項(xiàng)目總投資的30%。（近年的北京地鐵14號線初始預(yù)算投資高達(dá)500億元，項(xiàng)目實(shí)施中通過PPP模式獲得社會資本150億元，占14號線項(xiàng)目總投資額的30%）
北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司副總經(jīng)理白云生表示，國家發(fā)改委組織了對北京地鐵4號線的PPP模式項(xiàng)目評價(jià)，最終的評價(jià)效果有以下幾點(diǎn)：1.在國內(nèi)軌道交通領(lǐng)域首次運(yùn)用了PPP模式，樹立了行業(yè)的標(biāo)桿；2.特許經(jīng)營協(xié)議全面履行，項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營效果良好，得到社會各界廣泛好評和關(guān)注；3.促進(jìn)北京市軌道交通行業(yè)體制機(jī)制的創(chuàng)新；4.促進(jìn)了軌道交通行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系的建立和政府監(jiān)管體系的完善；5.北京地鐵4號線PPP模式具有良好的財(cái)務(wù)效益和社會效益，相比傳統(tǒng)模式而言節(jié)約了政府財(cái)政支出，在整個(gè)特許經(jīng)營期內(nèi)，PPP模式運(yùn)作與傳統(tǒng)模式比較，政府預(yù)計(jì)節(jié)約財(cái)政支出約98.8億元。
從國家發(fā)改委對北京地鐵4號線PPP項(xiàng)目的后期評價(jià)可以看出，通過PPP模式引入社會資本，直接改變了以往軌道交通的管理體系。例如在項(xiàng)目前期政府與社會資本方已明確各自職責(zé)，政府部門在軌道交通線路的建設(shè)和運(yùn)營中，主要行使監(jiān)管作用，改變以往政府部門直接參與地鐵建設(shè)運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)政企分離。同時(shí)政府部門的職能轉(zhuǎn)化，有效提高了政府的監(jiān)督作用，減少了政府的行政干預(yù)，有利于社會資本引進(jìn)國際先進(jìn)的軌道交通建設(shè)、管理理念和現(xiàn)代化的經(jīng)營理念。
據(jù)京港地鐵公司統(tǒng)計(jì)目前4號線一直實(shí)現(xiàn)著盈利。2014年上半年京港地鐵盈利8400萬港元。京港公司的盈利主要來自兩個(gè)方面，一是公司內(nèi)部的高效管理和成本控制；二是客流量大幅增長為公司帶來的超預(yù)期收益。采用PPP模式讓北京市政府減少財(cái)政支出大約100億元。
　　 2010年、2011年，北京市發(fā)改委和國家發(fā)改委分別對北京4號線PPP項(xiàng)目進(jìn)行了評價(jià)，確認(rèn)了“引入社會投資有效緩解了北京市政府的投資壓力”。整個(gè)PPP過程算下來，政府少投入16%。政府要管的事少了，社會資本進(jìn)入，充分利用了市場競爭，讓社會資本掙小錢，政府辦成了好事，解決了交通問題。
杭州杭港地鐵PPP一號線公司2011年開始運(yùn)營，至今也有六年時(shí)間，效果也很明顯。
杭州地鐵1號線項(xiàng)目總投資220.76億元，通過PPP模式獲得社會資本82.9億元，占杭州地鐵1號線項(xiàng)目總投資的37.6%。
杭州市地鐵集團(tuán)有限公司總經(jīng)理朱少杰總結(jié)該項(xiàng)目的成效時(shí)，從三方面論述了杭州地鐵1號線PPP項(xiàng)目的成績：第一是運(yùn)營服務(wù)指標(biāo)比較好，目前杭州地鐵1號線運(yùn)營準(zhǔn)點(diǎn)率達(dá)到99.98%，服務(wù)水平在全國來說是保持較好的水平；第二是政府每年在票價(jià)補(bǔ)貼方面的支出較少，在票價(jià)跟全國基本持平的情況下，杭州地鐵1號線每年票價(jià)補(bǔ)貼是1.5億左右，未來客流量增加政府財(cái)政補(bǔ)貼也不會超過3個(gè)億。在杭州地鐵1號線形成新的運(yùn)營主體以后，將會在杭州市軌道交通運(yùn)營中形成一種競爭，帶動整個(gè)地鐵網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營成本的節(jié)約，將獲得更好的效益；第三是合資公司融資成本保持較低水平，政府補(bǔ)貼的價(jià)格也不是很高，但保障了股東的預(yù)期商業(yè)收益。
杭州地鐵1號線PPP項(xiàng)目中，社會資本參與軌道交通運(yùn)營后，在運(yùn)營上保持較高的服務(wù)水平，減少政府運(yùn)營補(bǔ)貼支出，通過PPP模式，還給整個(gè)城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)帶來一種優(yōu)化，節(jié)約運(yùn)營成本。并且有效保障社會資本合適的商業(yè)收益，進(jìn)一步激活社會資本參與國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可謂是一舉多得。
由上述PPP項(xiàng)目案例取得的成績可以看出，在經(jīng)濟(jì)層面，PPP模式通過社會資本的參與，減輕政府在建設(shè)時(shí)期融資、運(yùn)營時(shí)期財(cái)政補(bǔ)貼兩方面的壓力。同時(shí)PPP模式中，在國家政策和政府信用保障下，保證社會資本參與軌道交通項(xiàng)目能獲取合理穩(wěn)定的商業(yè)收益，這能激活社會資本參與國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，利于整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
所以，設(shè)計(jì)優(yōu)秀的PPP合作模式，加上有競爭力的合作伙伴，代替原有低效的政府大包大攬的模式，總體獲得的是社會效益的最大化。如何使PPP融資模式規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，盡量減少PPP進(jìn)程中的重復(fù)勞動，加快工程進(jìn)度很值得深入探討。在PPP模式下，社會資本可依托自身的優(yōu)勢，合作組成專業(yè)且具有完整服務(wù)能力的聯(lián)合體參與軌道交通項(xiàng)目，這可以加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)的信息交流，并通過相互促進(jìn)，逐步提升軌道交通行業(yè)的專業(yè)水平。
總的來說運(yùn)營是建設(shè)軌道交通的最終目標(biāo)，也是軌道交通投資最大的部分。在PPP模式下，社會資本擁有較長時(shí)間的特許經(jīng)營期，社會資本為保障后期運(yùn)營，需要專業(yè)的運(yùn)營團(tuán)隊(duì)支撐。而當(dāng)前我國軌道交通運(yùn)營人才較少，無法滿足市場需求，社會資本方不得不選擇成立運(yùn)營團(tuán)隊(duì)或者引入第三方運(yùn)營機(jī)構(gòu)。在這樣的背景下，專業(yè)人才培養(yǎng)或者第三方運(yùn)營機(jī)構(gòu)都變得極為重要，從而加快整個(gè)行業(yè)專業(yè)人才建設(shè)，為我國軌道交通發(fā)展提供一定的人才基礎(chǔ)，有利于軌道交通行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。
PPP模式帶來的社會資本，從經(jīng)濟(jì)層面、管理層面、行業(yè)發(fā)展層面給軌道交通行業(yè)帶來的極大的改變，這其中牽涉到行政體制、財(cái)政體制、投融資體制等多方面的改革，相信有效的運(yùn)用PPP模式，將會帶來更大的社會效益。
同時(shí)，軌道交通傳統(tǒng)PPP模式亟待創(chuàng)新，主要原因有：1.軌道交通投資額高，資金需求規(guī)模大，對社會資本的出資能力要求高；2. 軌道交通運(yùn)營專業(yè)性很強(qiáng)，潛在的社會投資者有限。
　　在目前融資需求情況下，A、B部分融資的比例要適當(dāng)調(diào)整，及采用復(fù)合型PPP模式等，主要是指在傳統(tǒng)PPP模式的基礎(chǔ)上加入股權(quán)融資、BOT工程總承包、土地資源開發(fā)、成立專項(xiàng)投資基金等創(chuàng)新元素的PPP模式，都值得在實(shí)踐中探索。
　　城市軌道交通建設(shè)投資資金規(guī)模大，投資期限長，因有政府主導(dǎo)和支持，收益相對穩(wěn)定；而保險(xiǎn)資金開展股權(quán)融資，具有資金量大、長期性和穩(wěn)定性的優(yōu)勢，以財(cái)務(wù)投資為主。軌道交通建設(shè)和保險(xiǎn)股權(quán)無論從資金規(guī)模、投資期限還是收益需求等方面都高度匹配。搭建軌道交通建設(shè)和保險(xiǎn)股權(quán)之間的橋梁，可以緩解軌道交通建設(shè)的的融資壓力，
     當(dāng)前，結(jié)合近年來深圳、重慶、北京等地的軌道交通PPP經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目采用“建設(shè)+運(yùn)營+移交”的整體BOT模式，即由社會資本與地方政府授權(quán)出資代表共同出資組建PPP項(xiàng)目公司，地方政府授予PPP項(xiàng)目公司一定年限的特許經(jīng)營權(quán)，PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)整體的融資、建設(shè)、運(yùn)營工作，特許期滿后將項(xiàng)目設(shè)施無償交給市政府指定接收單位，適當(dāng)延長特許期也值得深入探討。
 整體BOT模式的優(yōu)勢在于，由項(xiàng)目公司作為PPP項(xiàng)目全生命周期的建設(shè)運(yùn)營主體（在實(shí)際操作時(shí)也會考慮拆分為“建設(shè)公司”和“運(yùn)營公司”），身份界定清晰；項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)建設(shè)投資的內(nèi)容，項(xiàng)下資產(chǎn)在移交前均歸屬于項(xiàng)目公司，可在不違背法律法規(guī)及合作協(xié)議的基礎(chǔ)上進(jìn)行抵押、質(zhì)押等活動，為融資提供助力；政府授權(quán)項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)，項(xiàng)目公司對政府負(fù)責(zé)，雙方權(quán)利義務(wù)基本能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一，便于實(shí)際操作鑒于目前城市軌道交通項(xiàng)目的社會資本除港鐵外絕大部分屬于央企或者地方國企，建設(shè)能力十分優(yōu)秀，但其運(yùn)營能力相對缺乏?？v觀城市軌道交通自身的客流量存在較大的不確定性，國內(nèi)機(jī)構(gòu)甚至國際著名客流預(yù)測機(jī)構(gòu)都無法做到準(zhǔn)確預(yù)估，因此運(yùn)營期間存在較大風(fēng)險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)上，以央企、地方國企為代表的社會資本加快改變能建設(shè)而缺乏運(yùn)營能力的現(xiàn)狀，希望通過相對較短時(shí)間加強(qiáng)對運(yùn)營隊(duì)伍的培養(yǎng)和鍛煉，加快建設(shè)+運(yùn)營全生命周期的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)投資回收。
 完整的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)包含全生命周期的合作，但軌道交通項(xiàng)目本身運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)較大，加上社會資本的可選擇面相對狹窄，面對市場需求，也應(yīng)當(dāng)因地制宜的選擇。以時(shí)間維度進(jìn)行拆分，待軌道交通項(xiàng)目正式運(yùn)營后，其客流量相對穩(wěn)定且易于評測，也有利于其經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)值的合理體現(xiàn)。
PPP模式為軌道交通等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)吸引大宗的社會資本，也為行業(yè)帶來相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，在一定程度上，它促進(jìn)了整個(gè)行業(yè)的變革。但是在實(shí)施中，需要面臨的種種問題是不容忽視的，例如當(dāng)前眾多PPP行業(yè)專家提出的融資風(fēng)險(xiǎn)、操作不規(guī)范、監(jiān)管部門不明確等問題，依然是PPP項(xiàng)目需要重點(diǎn)關(guān)注的。
PPP項(xiàng)目往往涉及到巨大的資金，而在這些項(xiàng)目的落地實(shí)施上，如果無法完善相關(guān)規(guī)則與程序，在后期運(yùn)行中將會帶來巨大的負(fù)面影響。但是目前我國PPP項(xiàng)目，特別是軌道交通項(xiàng)目缺少足夠的經(jīng)驗(yàn)，只有在項(xiàng)目實(shí)施中，政府部門與社會資本的不斷磨合與探討，建立起可靠的監(jiān)管制度，逐步解決PPP模式面臨的問題。
另外，PPP模式的過程操作要簡單易行。復(fù)雜問題簡單化是政府的追求，也是企業(yè)的追求，過于復(fù)雜的PPP模式設(shè)計(jì)會增加政府負(fù)擔(dān)，也會使企業(yè)感到困難,拖延工程進(jìn)度。
在項(xiàng)目進(jìn)行PPP模式運(yùn)作下，需要在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營、管理和維護(hù)等各個(gè)階段，對政府部門與企業(yè)各自需承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。現(xiàn)在軌道交通PPP項(xiàng)目已有一些成功案例，并且已有專門的PPP研究機(jī)構(gòu)。因此，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作可以得到清晰、完善的法律和法規(guī)的保證。
由此可見，政府和社會資本合作的PPP模式是軌道交通建設(shè)的重大創(chuàng)新，政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價(jià)結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價(jià)，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，一定能夠?qū)崿F(xiàn)軌道交通建設(shè)的大發(fā)展和軌道交通運(yùn)營的高效和安全。