高鐵西進還需4萬億 中央力推鐵路投融資改革

　　7月24日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，此次會議的主要內(nèi)容之一就是“部署改革鐵路投融資體制，加快中西部和貧困地區(qū)鐵路建設(shè)”。

 

　　會議指出，要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、多元投資、市場運作、政策配套的基本思路，推進鐵路投融資體制改革，這是繼鐵路機構(gòu)改革、實現(xiàn)政企分開后的又一重大的改革措施。通過改革，將全面開放鐵路建設(shè)市場。

 

　　實際上，今年5月，有關(guān)部門就發(fā)布了《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，就鐵路投融資體制改革進行部署，要求建立公益性運輸補償制度、經(jīng)營性鐵路合理定價機制，為社會資本進入鐵路領(lǐng)域創(chuàng)造條件。

 

　　短短兩個月的時間里，國家兩次對未來鐵路發(fā)展的方向高調(diào)表態(tài)，不少專家認為，這標(biāo)志著，鐵路投融資改革已經(jīng)迫在眉睫。“改革沒問題，問題是錢從哪里來？”國家發(fā)改委運輸研究所資深研究員、原所長董焰說。

 

　　“中西部鐵路的建設(shè)應(yīng)該主要由國家投資，”中國工程院院士王夢恕在接受記者采訪時說，未來的計劃是除了各省高鐵聯(lián)通外，各省會到北京也形成8小時到達圈，也就是說西部作為鐵路網(wǎng)的部分也要修350公里時速高鐵，“一條線路兩三千億，西部至少還要國家投入四萬億。”

 

　　濟南鐵路局原副總經(jīng)濟師肖德貴指出，西部鐵路的修建要突出公益性，國家要在價格上、稅收上有所補貼，“鐵路應(yīng)該多修，但要掌握尺度，高鐵有沒有必要修那么多。”肖德貴并不贊同王夢恕西部也要全部修建高鐵的說法。

 

 

　　在肖德貴看來，過去幾年，高速鐵路基本集中在沿海及發(fā)達地區(qū)，所以中西部鐵路建設(shè)的速度就放緩了，畢竟發(fā)展高鐵，不僅要講資源、運量，還要充分考慮地質(zhì)天氣因素。如果要發(fā)展西部鐵路，兩個問題要解決，一是融資，二是誰去修鐵路，因為當(dāng)?shù)卣疀]錢。

 

　　過去劉志軍擔(dān)任部長時，分別和廣東、山東、江蘇等省都簽訂了鐵路發(fā)展協(xié)議，約定鐵道部和各個省共同發(fā)展地區(qū)鐵路。特別是最近幾年，各地方官員頻頻拜訪鐵道部，就是想請求鐵道部幫助地方發(fā)展鐵路。但有一點值得注意的是，往年關(guān)于地方官員拜訪鐵道部的新聞中，卻鮮有西部的省市。

 

　　這種狀況在今年更甚，4月份，剛上任的鐵總總經(jīng)理盛光祖就接待了江西省委書記強衛(wèi)以及省長鹿心社一行，接著又接待了河南、山東、青海等省的書記以及省長。7月18日，強衛(wèi)和鹿心社再次拜訪鐵總，正是這次拜訪，不僅推動了蒙西至華中地區(qū)鐵路煤運通道（以下簡稱蒙西鐵路）的開工，還讓路過江西境內(nèi)一條大家期望已久的昌吉贛客運專線進入了立項待批階段。“鐵路總公司已同意近期出具立項意見，我省將爭取年內(nèi)完成可研工作。”江西省發(fā)改委有關(guān)人士稱。

 

　　肖德貴預(yù)計，未來西部建設(shè)[0.00% 資金 研報]鐵路的時候，可能更多的會是合資的形式，“有錢出錢，有地出地”。拿山東省的合資鐵路來說，基本是由地方政府作為出資方委托山東投資公司來投資，“分紅很少，有點錢就還債。”

 

　　始建于上世紀90年代的合資鐵路，至今已經(jīng)有20多年的歷史。目前的現(xiàn)狀是，全國30多條合資鐵路，大部分處于虧損的境地，這不僅大大打擊了諸多股東的積極性，也讓準(zhǔn)備邁入鐵路建設(shè)行業(yè)的一些企業(yè)產(chǎn)生了猶豫。這些合資鐵路有地方政府參股，也有企業(yè)參股。

 

　　董焰也曾經(jīng)參加過原鐵道部搞的鐵路合資建設(shè)，但一直施行得不太好，因為這樣的合資鐵路，無論是從公眾利益、社會利益還是企業(yè)的經(jīng)濟效益來考慮，都有很大的差距，這就使得各方在合作過程中存在諸多的矛盾和問題。

 

　　合資鐵路之所以虧損，固然和其包括最初的投資、應(yīng)償還利息以及運營資金等成本有關(guān)，但和運量的分配卻有更直接的關(guān)系，簡單地說就是，合資鐵路的虧損取決于運量。肖德貴解釋，全路車流調(diào)整的時候，如果設(shè)計路過合資鐵路的車流多，那運量就會多，反之，運量就會少，甚至沒有，“運量少，肯定會虧損。”

 

　　一般來說，合資鐵路公司只有投資線路，上面的機車和客車并不屬于公司，如果沒有車流路過，那么公司也只能眼睜睜地看著自己的線路被閑置，“鐵路是聯(lián)動機制，自己跑也不行。”肖德貴說，之前的線路車流路過量是原鐵道部來分配的，所以合資鐵路公司想獨立發(fā)展很難。因此，而近幾年來，除了一些能源型企業(yè)出于自身業(yè)務(wù)需要之外，幾乎沒有新的社會資本再進入鐵路，一些原先進入鐵路的資本甚至紛紛退出。

 

　　雖然是合資鐵路，但沒有按照市場化運作，公司的管理很不規(guī)范也是造成虧損的一個很重要的原因，“最初原鐵道部一家說了算，所以股東積極性并不高。”肖德貴如是評價。公開資料顯示，很多合資鐵路的控股方是地方鐵路局，作為大股東，路局一般都以傳統(tǒng)方式管理公司，比如在領(lǐng)導(dǎo)干部的任免上，按照《公司法》規(guī)定，應(yīng)該通過這個公司董事會來決定，但實際上，這項工作根本不會通過公司董事會，而是路局自己說了算，“結(jié)果就管死了。”

 

 

　　蒙西鐵路是典型的合資鐵路，與其他合資鐵路不同的是，蒙西鐵路從一開始就備受歡迎，這直接表現(xiàn)在，參與蒙西鐵路建設(shè)的投資企業(yè)高達16家之多。“大家都認為這條鐵路肯定會賺錢，所以都搶著投資。”中國工程院院士王夢恕如是說。

 

　　建設(shè)蒙西鐵路的構(gòu)想是董焰在幾年前率先提出的。彼時，董焰去湖北襄樊參加一個會議，在談到鐵路建設(shè)規(guī)劃時，他說，襄樊應(yīng)該有這么一條鐵路，從內(nèi)蒙到襄樊，從襄樊到九江，再南下洞庭湖，再到洞庭湖南邊，“這是你們的生命線。”

 

　　這個建議一說出來，與會的襄樊市主要領(lǐng)導(dǎo)一下子就興奮了起來。之后，經(jīng)過初步商議，他們認為這是一個可行性的建議，隨后就開始了各方面的積極工作，包括去游說鐵道部和相關(guān)地區(qū)。雖然從提出至今，已經(jīng)過去了幾年的時候，但現(xiàn)在的蒙西鐵路建設(shè)已經(jīng)取得了階段性的進展。

 

　　就在這個月中下旬，蒙西鐵路論證會舉行，這意味著，蒙西鐵路的修建又向前邁進了一大步。按照有關(guān)規(guī)劃，這條經(jīng)過內(nèi)蒙古自治區(qū)、陜西、山西、河南、湖北、湖南、江西省，線路全長1837公里的運煤專線鐵路將于2013年內(nèi)正式開工。

 

　　根據(jù)發(fā)改委相關(guān)文件，蒙西至華中鐵路段預(yù)計投資估算將為1539.7億元,其中540億元將由蒙西華中鐵路公司的發(fā)起人（包括中國鐵投在內(nèi)的16家企業(yè)）以出資注入資本金的形式籌集。

 

　　除了中國鐵投占注冊資本20%，中國神華[0.00% 資金 研報]、中煤能源[0.00% 資金 研報]、國投交通公司、陜西煤業(yè)化工集團有限責(zé)任公司、淮南礦業(yè)（集團）有限責(zé)任公司、伊泰煤炭分別占注冊資本的10%，剩余10%屬于一些占注冊資本很少的小型投資人。

 

　　2013年蒙西鐵路被列為國家的重點項目，預(yù)計將分三段開始施工，它的建設(shè)方式是由地方政府、鐵路總公司、地方鐵路局和一些還有煤礦企業(yè)共同組建。如今投資已經(jīng)基本落實，三段鐵路會同時開工，“三段加起來，投資預(yù)計在三四千億吧。”一名接近鐵總的人士預(yù)計。他說，現(xiàn)在條件準(zhǔn)備充足了，就準(zhǔn)備組織班子，組織人手開始干，這已經(jīng)沒有什么大的問題了。

 

　　除合資鐵路外，在今年批復(fù)建設(shè)的西武高鐵中，有關(guān)部門提出了一個全新的鐵路建設(shè)模式—沿線城市政府聯(lián)合組建股份公司。董焰認為這是一種新的機制，他說，從大的方面講，如果把鐵路一段段分割開來由某個公司來分別經(jīng)營，這對鐵路的運輸能力和組織能力都是不太有利的。但是反過來，鐵總由于資金缺乏，通過分割鐵路的方式來吸引當(dāng)?shù)氐年P(guān)注和訴求，共同出資建設(shè)鐵路，這是有利的一面。

 

　　“現(xiàn)在的矛盾，主要是建設(shè)資金的需求和最后充分發(fā)揮鐵路運力之間的矛盾。”不過董焰傾向于先建成鐵路，然后各方在共同努力來協(xié)調(diào)發(fā)展。“怎么有利于鐵路的發(fā)展，就怎么調(diào)整。”董焰說，如果組建獨立的公司運營對發(fā)展好，那就還是獨立的公司。如果為了和大鐵路聯(lián)網(wǎng)，共同的組織運輸，統(tǒng)一的管理與運轉(zhuǎn)機制，那就統(tǒng)一的管理。

 

　　“盈利性的鐵路由鐵總自己想辦法，公益性的，戰(zhàn)略性的鐵路由國家投資，鐵總對其承擔(dān)監(jiān)管職能。”鄒平座說。

 

 

　　作為鐵路投融資體制改革的一大亮點，醞釀中的鐵路發(fā)展基金預(yù)計今年內(nèi)有望推出。按照鐵總的設(shè)計，即將推出的鐵路發(fā)展基金，將以200億元的中央預(yù)算內(nèi)資金、450億元的鐵路建設(shè)基金，再加上前述從交通運輸部劃撥鐵路的約150億元車購稅為主體，初期爭取吸收到200億元的社會資本，形成約1000億元的融資量。

 

　　關(guān)于鐵路發(fā)展基金的設(shè)立和發(fā)展，董焰表示懷疑，他認為該基金的“可持續(xù)性發(fā)展”可能不會太好，“就是我拿錢要用在我身上，不能我拿錢，你來用在我不知道的地方。這也是一個大的問題。我拿錢用在我身上我還愿意點，用在別人身上，我肯定不愿意。”

 

　　事實上，早在2012年5月，國家發(fā)改委就如何吸引社會資本進入鐵路融資方面出臺了《鐵道部關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實施意見》。同年8月，國家發(fā)改委又立項社會資本進入交通運輸領(lǐng)域的課題。

 

　　同一年，財政部還會同了有關(guān)部門著手修訂了鐵路建設(shè)基金征收使用管理辦法，試圖實現(xiàn)鐵路建設(shè)基金的“擴容”；與此同時，國家發(fā)改委也研究了城際鐵路、軌道交通項目等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目發(fā)行私募債券的可操作性。

 

　　但對于有著數(shù)萬億貸款的鐵總來說，肖德貴認為鐵路發(fā)展基金籌集的上百億甚至幾百億根本沒什么作用，連利息都不夠還，“杯水車薪。”。

 

　　鐵路融資的一個很重要的渠道就是投資主體要多元化，比如組建股份有限公司，有資本金的，可以直接投入基本金參股，地方政府沒有資本金，就用土地來參股。這是說，在修建鐵路的時候，拆遷費用也是被計算在成本之內(nèi)的，但這筆錢最初的時候是由各地方政府先行墊付，等鐵路全部修好以后，按照資金比例，轉(zhuǎn)成股份。此前修建鐵路的時候，原鐵道部都要占到50%以上的股權(quán)，“要控股”。肖德貴說，此外，上市、發(fā)行股票、發(fā)行債券也是融資主要的方式。

 

　　中國人民銀行研究局研究員鄒平座則對記者明確表示，鐵總是一個央企，所以其要繼承從鐵道部轉(zhuǎn)過來政策性的公共物品的管理職能。他說，很多戰(zhàn)略性投資，公共物品的投資，中長期發(fā)展的投資，都應(yīng)該由政策性金融以及通過中央的財政來解決。“這個部分利息應(yīng)該由政府來支出。”

 

　　關(guān)于下放地方鐵路的經(jīng)營，董焰說，地方鐵路的經(jīng)營權(quán)受到鐵路運輸?shù)奶厥庑灾萍s，必須要聯(lián)網(wǎng)運輸，“地方鐵路的經(jīng)營權(quán)是否下方不重要，重要的是怎么樣用一種市場化的機制來共同運輸和管理。

 

　　肖德貴覺得對于地方鐵路來說，不僅要有配套的政策，還有寬松的經(jīng)營環(huán)境，無論是價格，還是稅收，都按市場化運作。“可以考慮實行地區(qū)運價，不一定要國家發(fā)改委來審批價格，跨省的鐵路由國家發(fā)改委批，省內(nèi)的鐵路完全可以由地方政府自行來確定價格。”

 

 

　　1992年，原鐵道部就認為中國鐵路的投資不能由鐵道部單一投資，那時候一個普遍的觀點就是，單一投資的模式會制約鐵路發(fā)展。當(dāng)時提出的是要確立市場經(jīng)濟體制，其中一個重要模式就是建立現(xiàn)代企業(yè)制度。1995年，原鐵道部給鐵路部門的研究專家們布置了一個課題—如何建立現(xiàn)代企業(yè)制度，其核心問題就是公司制。比如鐵路怎么走向市場、鐵路改制的總體方案等。

 

　　不僅如此，當(dāng)時的鐵道部還提出要投資主體多元化，想吸引地方政府來投資鐵路。劉志軍擔(dān)任鐵道部部長的時候，曾經(jīng)把全國各個省都走了一遍，并和內(nèi)蒙古、湖北、廣西、江蘇、浙江等地方政府都簽訂了鐵路建設(shè)的戰(zhàn)略合作協(xié)議。也就是從劉志軍時代起，全國鐵路進入了高速發(fā)展的時期，同時也進入了高度集權(quán)的時期。

 

　　2011年3月，盛光祖出任鐵道部部長。當(dāng)年5月，盛光祖再次提出鐵路要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，并明確表示鐵路發(fā)展要由單一經(jīng)營向多元化經(jīng)營轉(zhuǎn)變。無數(shù)歷史經(jīng)驗告訴我們，任何一個企業(yè)的發(fā)展只有依靠自身優(yōu)勢且多元化發(fā)展，才能讓企業(yè)越來越壯大。肖德貴的研究是，鐵路要依靠運輸優(yōu)勢去發(fā)展產(chǎn)業(yè)，他舉例說，比如發(fā)展旅游，讓旅客到鐵路的商鋪買東西，吃鐵路的飯店，住鐵路的酒店，坐鐵路的火車，所有的一切都圍繞旅客，形成吃住行游購一條龍服務(wù)。

 

　　肖德貴設(shè)想的鐵總未來很美好，他說，未來鐵總可以搞房地產(chǎn)，也可以搞專用線服務(wù)，鐵總有線路和設(shè)備優(yōu)勢，可以為地方企業(yè)和政府提供專業(yè)的服務(wù)，“不是靠單一的運輸模式，而是多元化模式。”肖德貴說，高鐵晚上不跑車，就可以開展點到點的快遞業(yè)務(wù)，比如專門開一列車快遞列車，“這比公路運輸要快很多。”

 

　　鄒平座表示，鐵路的市場融資就是這樣。先要把市場做起來，才能使資本市場有充足的資金流轉(zhuǎn)。鄒平座說，這是市場化的方向，是不可動搖的，當(dāng)然政府和市場的關(guān)系也要明確，如果把鐵總拖垮，那最后什么都建不成，“未來鐵路的價格，要逐步放開，保持適當(dāng)?shù)挠?，與國際接軌。”