國(guó)務(wù)院：四類鐵路放開所有權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)

 

　　“錢從哪兒來”，是中國(guó)鐵路建設(shè)的困惑。

 

　　目前鐵路資金困境主要表現(xiàn)在3個(gè)方面。

 

　　資產(chǎn)優(yōu)良，但債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。截至去年底，鐵路已背負(fù)有息債務(wù)2.23萬億元，僅今年就需要支付利息1300億元，其中中長(zhǎng)期負(fù)債占比首度突破了80%。

 

　　現(xiàn)金流尚可，但實(shí)現(xiàn)盈利較難。鐵路貨運(yùn)價(jià)格已經(jīng)在2012年、2013年分別上調(diào)1分/噸公里與1.5分/噸公里，而且今年6月中國(guó)鐵路總公司還啟動(dòng)了前所未有的貨運(yùn)改革，但是年底全行業(yè)恐怕仍將以虧損告終。

 

　　需求很旺，但新線投資較難。今年初確定的鐵路固定資產(chǎn)投資計(jì)劃為6500億元，新線投產(chǎn)5200公里以上，今年1—7月，全國(guó)鐵路固定資產(chǎn)投資完成2617.45億元，尚有近3900億元投資需在余下的5個(gè)月完成。而今年中國(guó)鐵路建設(shè)債券發(fā)行總規(guī)模僅為1500億元。特別是8月初，中國(guó)鐵路總公司確認(rèn)追加今年固定資產(chǎn)投資到6600億元。這無疑再次提高了融資難度。

 

　　鐵路是我國(guó)綜合交通運(yùn)輸體系中的短板，路網(wǎng)密度和人均占有量仍處于世界較低水平。在經(jīng)歷了一段時(shí)間的緩建調(diào)整后，鐵路行業(yè)有大量已完成可研報(bào)告、隨時(shí)可以開工的項(xiàng)目，與其他行業(yè)相比，可大大縮短前期籌備周期。

 

　　據(jù)北京交通大學(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院教授紀(jì)嘉倫介紹，中國(guó)鐵路傳統(tǒng)投融資模式是部省合作模式，即少量投資、大量負(fù)債、鐵道部統(tǒng)管、銀行借貸的投融資模式。“撤并鐵道部后，傳統(tǒng)投融資模式的基礎(chǔ)瓦解，實(shí)行投融資體制改革是中國(guó)鐵路發(fā)展的必然。”

 

 

　　近10年間，鐵路投融資體制改革政策頻出。

 

　　2005年7月，鐵道部就曾出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見》，提出“按照平等準(zhǔn)入、公平待遇原則，凡是允許外資進(jìn)入的鐵路建設(shè)、運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)及運(yùn)輸裝備制造領(lǐng)域，也允許國(guó)內(nèi)非公有資本進(jìn)入，并適當(dāng)放寬限制條件”。

 

　　2006年6月，鐵道部推出《“十一五”鐵路投融資體制改革推進(jìn)方案》，明確表示鐵路投資要遵循“政府主導(dǎo)、多元化投資、市場(chǎng)化運(yùn)作”的原則。

 

　　去年5月，鐵道部對(duì)外公布《鐵道部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實(shí)施意見》，提出了深入推進(jìn)鐵路投融資體制改革等14條具體措施。

 

　　然而，面對(duì)這些政策，社會(huì)資本總顯得“無動(dòng)于衷”。

 

　　紀(jì)嘉倫分析，過去鐵路投融資改革效果并不理想，關(guān)鍵是兩個(gè)問題：一是在鐵路系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)方式并不透明的情況下，較難取信于社會(huì)資本，保障其投資收益權(quán)；二是在多元化投資主體下，鐵路需要放棄部分決策權(quán)和控制權(quán)，將部分優(yōu)質(zhì)資源讓渡于其他投資者，而如何分配路網(wǎng)資源，尚未有明確細(xì)則。

 

　　此次，《意見》提出，“向地方政府和社會(huì)資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路”，首次明確地方政府和社會(huì)資本可以擁有鐵路項(xiàng)目的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)。

 

　　發(fā)改委綜合運(yùn)輸所運(yùn)輸管理研究室主任劉斌表示，城際鐵路、市域（郊）鐵路和支線鐵路，屬于預(yù)期收益較低的項(xiàng)目，需要相關(guān)部門盡快出臺(tái)詳盡的優(yōu)惠政策與配套細(xì)則。而資源開發(fā)性鐵路是“賺錢項(xiàng)目”，也是目前鐵路運(yùn)輸收入的主要來源，而放開可能會(huì)使中國(guó)鐵路總公司陷入兩難境地。

 

　　放開部分鐵路的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，仍有許多待解的問題，比如開放干線鐵路路權(quán)。“鐵路在中長(zhǎng)途運(yùn)輸中更具經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。如果支線鐵路不能過軌到干線鐵路，就很難生存。相關(guān)細(xì)則應(yīng)抓緊出臺(tái)，否則民間資本仍將是觀望態(tài)度。”劉斌說。

 

 

　　《意見》的最大亮點(diǎn)被公認(rèn)為“加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵(lì)土地綜合開發(fā)利用。支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)”。中國(guó)鐵路總公司作為國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)，其原鐵路生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性劃撥土地，可采取授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式配置，由中國(guó)鐵路總公司依法盤活利用。

 

　　劉斌認(rèn)為，鐵路總公司目前擁有豐富的土地資源，大量的車站、編組站集中于城市中心區(qū)，如果土地性質(zhì)能順利變更，“以地養(yǎng)路”模式將大大彌補(bǔ)鐵路資金的不足。

 

　　“這實(shí)際上是釋放了一個(gè)信號(hào)，鐵路也可以搞地產(chǎn)開發(fā)了。”劉斌說，《意見》主要是盤活既有鐵路土地資源，卻沒有提及新線開發(fā)中地方政府、社會(huì)資本如何享有這一紅利。“如果進(jìn)一步調(diào)整鐵路沿線土地開發(fā)政策，地方政府的投資性也會(huì)大大提高。”

 

　　專家指出，盡管“以地養(yǎng)路”的模式使香港地鐵成為目前世界上唯一實(shí)現(xiàn)盈利的軌道交通項(xiàng)目，但盤活鐵路用地，也給鐵路投融資體制改革帶來兩項(xiàng)挑戰(zhàn)：一是如何保障土地開發(fā)收益全部有效用于鐵路事業(yè)，二是如何防止土地開發(fā)收益對(duì)社會(huì)資本的擠出效應(yīng)。相關(guān)資源摸底與制度設(shè)計(jì)，應(yīng)盡早展開。

 

 

　　此次鐵路運(yùn)價(jià)改革以貨運(yùn)價(jià)格改革“敲門”，避開了客運(yùn)價(jià)格改革。鐵路貨運(yùn)改革按照鐵路與公路保持合理比價(jià)關(guān)系的原則制定國(guó)鐵貨運(yùn)價(jià)格，并隨公路貨運(yùn)價(jià)格變化動(dòng)態(tài)調(diào)整。

 

　　改革后，鐵路貨運(yùn)價(jià)格會(huì)否在短期內(nèi)大幅提高仍不確定。一方面，與國(guó)外相比，鐵路貨運(yùn)價(jià)格確有上行空間。例如美國(guó)公路運(yùn)費(fèi)是鐵路運(yùn)費(fèi)的2.75倍，而我國(guó)目前是5倍。另一方面，抑制漲價(jià)沖動(dòng)的因素也大量存在。鐵路貨運(yùn)價(jià)格已經(jīng)在2012年、2013年分別上調(diào)1分/噸公里與1.5分/噸公里，提升幅度、密度已經(jīng)較大。而鐵路目前的貨運(yùn)量仍處于止跌階段，從市場(chǎng)反應(yīng)看，除目前疲軟的大宗貨物，鐵路運(yùn)價(jià)在其他貨種運(yùn)輸中優(yōu)勢(shì)并不明顯。

 

　　值得注意的是，《意見》提出，“創(chuàng)造條件，將鐵路貨運(yùn)價(jià)格由政府定價(jià)改為政府指導(dǎo)價(jià)，增加運(yùn)價(jià)彈性”。

 

　　劉斌認(rèn)為，這一方面可以提高鐵路對(duì)市場(chǎng)的敏感度，加快鐵路總公司融入市場(chǎng)的步伐，另一方面可以使鐵路行業(yè)的收入預(yù)期與經(jīng)營(yíng)環(huán)境有所改善，提高鐵路行業(yè)對(duì)社會(huì)資本的吸引力。

 

 

　　自1991年起，我國(guó)開始實(shí)行征收鐵路建設(shè)基金政策。這筆費(fèi)用從每噸公里2厘錢開始征收，后漲到每噸公里3分多，至2011年底僅累計(jì)約8000多億元。這筆一分一厘從貨主方提留的基金，與鐵路建設(shè)的巨大投資需求相比，可謂杯水車薪。

 

　　此次《意見》亮點(diǎn)之一是研究設(shè)立鐵路發(fā)展基金。該基金以中央財(cái)政性資金為引導(dǎo)，吸引社會(huì)法人投入，主要投資國(guó)家規(guī)定的項(xiàng)目，社會(huì)法人不直接參與鐵路建設(shè)、經(jīng)營(yíng)，但保證其獲取穩(wěn)定合理回報(bào)。“這實(shí)際上為鐵路發(fā)展打造了一個(gè)資金蓄水池。這個(gè)資金可以吸引保險(xiǎn)類的低成本資金，并滾動(dòng)發(fā)展，形成新的融資平臺(tái)。”劉斌說。

 

　　專家認(rèn)為，鐵路發(fā)展基金或?qū)⒁愿哂谕谑袌?chǎng)利率的債券方式發(fā)行。要提高發(fā)展基金對(duì)社會(huì)資本的吸引力，鐵路需不斷提高其收益預(yù)期，這又將倒逼鐵路推進(jìn)客貨運(yùn)輸組織改革、價(jià)格改革等一系列內(nèi)部改革。

 

　　“政府應(yīng)繼續(xù)出臺(tái)細(xì)則，規(guī)定鐵路發(fā)展基金由誰管理、如何使用，保障不同投資主體都能均等享有這一資源。”劉斌說。