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鐵路招標(biāo)制度改革被指原地踏步

2013-09-22 來源:中國經(jīng)營報
本文摘要:隨著鐵路系統(tǒng)貪腐窩案陸續(xù)開庭審理, 隱秘其中的政商關(guān)系也浮出水面。
  隨著鐵路系統(tǒng)貪腐窩案陸續(xù)開庭審理, 隱秘其中的政商關(guān)系也浮出水面。貪腐官員將會受到法律的嚴懲,習(xí)慣了“大一統(tǒng)”與“高度集權(quán)”管理方式的“鐵老大”,也在3月份,進行體制整改,實行政企分開。
 
  貪腐背后與鐵道部門的大規(guī)模采購緊密相聯(lián)。一方面是數(shù)千億元資金的公共資金采購項目,另一方面則是在政府采購領(lǐng)域缺乏有效監(jiān)管。但是,法律專家擔(dān)憂,如果無法解決鐵路系統(tǒng)招標(biāo)采購體系制度層面的問題,滋生和孕育腐敗的溫床依然難以消除。
 
  采購制度缺陷
 
  從法律制度層面,鐵路系統(tǒng)招標(biāo)采購體系并非無法可依。
 
  早在上世紀80年代中期,我國不少公共部門的建設(shè)項目就引進了關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定(WTO前身)下的《政府采購協(xié)定》中的招標(biāo)采購工具。
 
  原鐵道部于1987年3月19日頒布實施(鐵基[1987]268號)《鐵路基本建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》,要求本系統(tǒng)基本建設(shè)計劃的鐵路大中型項目或小型項目所需的貨物、工程和服務(wù)的采購標(biāo)的,都要進行招標(biāo),鐵道部下屬的鐵路局、集團公司、企事業(yè)單位等投資建設(shè)的項目,也應(yīng)實行招標(biāo)。
 
  從2000年1月1日開始,《招標(biāo)投標(biāo)法》開始實施。按照該法的強制性規(guī)定,包括鐵道系統(tǒng)在內(nèi)的所有公共部門所需的建設(shè)項目包括貨物、工程和服務(wù)方面的采購標(biāo)的,均必須通過招標(biāo)方式進行采購。
 
  原鐵道部于2002年8月24日頒布新的《鐵路建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)實施辦法》,規(guī)定對新建或改建國家鐵路和國家與地方或企業(yè)合資鐵路以及地方鐵路的固定資產(chǎn)投資項目的施工、監(jiān)理及與建設(shè)工程有關(guān)的重要設(shè)備和主要材料采購等項目,包括專用鐵路和鐵路專用線的建設(shè)項目,工程總投資200萬元(含)以上或施工單項合同估算價在100萬元人民幣以上的、理單項合同估算價在10萬元人民幣以上的,以及重要設(shè)備、主要材料采購單項合同估算價在50萬元人民幣以上的貨物、工程和服務(wù),必須進行公開招標(biāo)采購。鐵路系統(tǒng)所需貨物、工程和服務(wù)的招標(biāo)采購信息,要求在《人民鐵道報》和中國鐵路建設(shè)投資網(wǎng)上公開發(fā)布。
 
  2003年1月1日公布的《政府采購法》要求,各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織,使用財政性資金采購貨物、工程和服務(wù)都需依據(jù)《政府采購法》。
 
  既然鐵路系統(tǒng)招標(biāo)采購體系并非無法可依,為什么在此領(lǐng)域仍然貪腐頻發(fā)?
 
  “鐵路系統(tǒng)的貪腐案件與政府采購領(lǐng)域缺乏有效監(jiān)管有重要關(guān)系。”北京市遼海律師事務(wù)所高級律師、中國經(jīng)濟體制改革研究會首席法律顧問谷遼海向《中國經(jīng)營報》記者表示。
 
  谷遼海認為,一方面,由于上述法律法規(guī)沒有被真正的落實執(zhí)行。比如自2003年1月1日《政府采購法》開始實施以來,鐵路建設(shè)所需的工程、貨物和服務(wù),至今基本上還沒有納入這部政府采購法的管轄范圍。但從《WTO政府采購協(xié)定》成員來看,無論是全部或部分使用公共資金的鐵路建設(shè)項目均屬于政府采購法的管轄范圍。
 
  谷遼海查閱財政部網(wǎng)站發(fā)現(xiàn),2009年全國政府采購規(guī)模為7413.2億元,但這顯然并沒有把鐵道系統(tǒng)的政府采購計算進去。因為從2008年年底到2010年,鐵路投資就占了4萬億元投資中的近一半,高達2萬億元。
 
  由于鐵路系統(tǒng)長期以來封閉運行,其招標(biāo)采購行為也同樣較為封閉,游離于財政部和發(fā)改委的監(jiān)管,或者說財政部和發(fā)改委對鐵路系統(tǒng)的制約成為“軟約束”。
 
  “通過劉志軍、丁書苗等系列案件,我們能夠發(fā)現(xiàn),劉志軍等實權(quán)人物完全架空了招標(biāo)采購制度,所有項目的招標(biāo)采購,其嚴謹?shù)牟少彸绦蛲耆饔谛问?。重大項目的中?biāo)結(jié)果不是按照競爭性的招標(biāo)采購程序自然得出來的,而是根據(jù)權(quán)力出租尋租的具體情況得出的;所有項目的采購價格不是公平競爭結(jié)果,而是中標(biāo)供應(yīng)商根據(jù)自己所應(yīng)獲取的超額利潤、權(quán)力租金、項目成本等因素疊加計算出來的。”谷遼海說。
 
  另一方面,現(xiàn)行的法律法規(guī)存在缺陷,導(dǎo)致沒有充分體現(xiàn)公平競爭,避免腐敗和暗箱操作的立法目的。
 
  谷遼海認為,在《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》雙軌制運行的情況下,對于同樣使用公共資金進行采購的,究竟適用哪部法律,人們往往會無所適從。比如采購信息披露、供應(yīng)商資格審查、采購監(jiān)管程序、權(quán)利救濟途徑等方面,適用不同法律,通常會得出不同的結(jié)果。在兩部法律存在諸多盲點的情況下,往往會給暗箱操作的部門和相關(guān)人員提供了更多的靈活空間。
 
  仍缺乏獨立監(jiān)督機制
 
  今年兩會期間,第十二屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的議案,鐵道部實行政企分開,將鐵道部擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運輸部;組建國家鐵路局,由交通運輸部管理,承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé);組建中國鐵路總公司,承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé);不再保留鐵道部。
 
  那么,變身為企業(yè)的鐵道系統(tǒng),能否消除滋生和孕育腐敗的溫床呢?
 
  政府采購專家、國家信息中心助理研究員呂漢陽介紹,各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織,使用財政性資金采購貨物、工程和服務(wù)都需依據(jù)《政府采購法》。國有企業(yè)使用公共資金進行招標(biāo)采購需要依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》。
 
  而現(xiàn)行的《招標(biāo)投標(biāo)法》缺乏統(tǒng)一的信息披露渠道、獨立的監(jiān)督機制和有效的供應(yīng)商權(quán)利救濟機制。
 
  “規(guī)范、透明、廣泛的信息披露,能夠保證所有合格供應(yīng)商均有平等的競爭機會,參與公平競爭的供應(yīng)商越多,采購部門腐敗的概率和空間就越小,最終成交的采購價格也就越接近市場成本,所獲取的貨物、工程和服務(wù),也就物有所值。”谷遼海告訴記者。
 
  但是,實踐操作中,很多采購項目表面上是公開招標(biāo)采購達成的,而實際上則是通過黑箱操作的方式進行的。因為在采購人還沒有開始招標(biāo)采購之前,采購部門已經(jīng)有了感興趣的施工單位(即“中標(biāo)供應(yīng)商”)進場開始工作。在所有投標(biāo)供應(yīng)商參與之前,采購部門(即“建設(shè)單位”)與“中標(biāo)供應(yīng)商”實際上私下里均已經(jīng)達成了“合作協(xié)議”(即“黑合同”),而通過招標(biāo)采購方式所達的“中標(biāo)合同”(即“白合同”),僅僅只是為了欺騙所有參與供應(yīng)商和政府相關(guān)部門。
 
  谷遼海認為,從目前《招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定來看,這部法律強調(diào)的是自查自糾或者說各管各的監(jiān)督機制。例如,鐵道系統(tǒng)所需的貨物、工程和服務(wù),采購過程中所出現(xiàn)的暗箱操作現(xiàn)象,遭遇投訴時,通常是由本部門自行處理的。
 
  類似情況的,我國建筑、民航、公路等領(lǐng)域的招標(biāo)采購,同樣也是本部門自行監(jiān)督、自我糾正的。
 
  除此之外,呂漢陽介紹,在國外,使用公共資金采購中的關(guān)聯(lián)企業(yè)交易行為是被明文禁止的。然而,由于相關(guān)法律空白,我國對國有企業(yè)使用公共資金采購中的關(guān)聯(lián)交易卻是普遍存在的,經(jīng)常是集團公司招標(biāo),下屬的的子公司甚至“孫公司”中標(biāo),形成了封閉的體內(nèi)循環(huán),體系外的企業(yè)很難中標(biāo)或者也是通過層層轉(zhuǎn)包“拿了最少的錢,干了最累的活”。這導(dǎo)致國有企業(yè)招標(biāo)程序不透明,大量利益關(guān)聯(lián)式采購常有發(fā)生。
 
  為此,有專家建議,相關(guān)完善法律法規(guī),引入第三方獨立監(jiān)督機制。建立規(guī)范、透明、廣泛的信息披露,能夠保證所有合格供應(yīng)商均有平等的競爭機會,建立公平有序的市場競爭秩序,使更多的供應(yīng)商有平等參與的競爭機會。
 
  “否則,鐵路系統(tǒng)組織機構(gòu)雖然變了,但與先前一樣,沒有完善的法律制度,沒有獨立的第三方監(jiān)督體系,沒有建立起對受傷供應(yīng)商的權(quán)利救濟機制給予有效保障的渠道和制度,鐵路系統(tǒng)腐敗的制度環(huán)境并未根除。”谷遼海說。

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2024-04
出刊日期:2024-04
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總481期
出刊日期:(2014 07 08)
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中國經(jīng)營報

  隨著鐵路系統(tǒng)貪腐窩案陸續(xù)開庭審理, 隱秘其中的政商關(guān)系也浮出水面。貪腐官員將會受到法律的嚴懲,習(xí)慣了“大一統(tǒng)”與“高度集權(quán)”管理方式的“鐵老大”,也在3月份,進行體制整改,實行政企分開。

 
  貪腐背后與鐵道部門的大規(guī)模采購緊密相聯(lián)。一方面是數(shù)千億元資金的公共資金采購項目,另一方面則是在政府采購領(lǐng)域缺乏有效監(jiān)管。但是,法律專家擔(dān)憂,如果無法解決鐵路系統(tǒng)招標(biāo)采購體系制度層面的問題,滋生和孕育腐敗的溫床依然難以消除。
 
  采購制度缺陷
 
  從法律制度層面,鐵路系統(tǒng)招標(biāo)采購體系并非無法可依。
 
  早在上世紀80年代中期,我國不少公共部門的建設(shè)項目就引進了關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定(WTO前身)下的《政府采購協(xié)定》中的招標(biāo)采購工具。
 
  原鐵道部于1987年3月19日頒布實施(鐵基[1987]268號)《鐵路基本建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》,要求本系統(tǒng)基本建設(shè)計劃的鐵路大中型項目或小型項目所需的貨物、工程和服務(wù)的采購標(biāo)的,都要進行招標(biāo),鐵道部下屬的鐵路局、集團公司、企事業(yè)單位等投資建設(shè)的項目,也應(yīng)實行招標(biāo)。
 
  從2000年1月1日開始,《招標(biāo)投標(biāo)法》開始實施。按照該法的強制性規(guī)定,包括鐵道系統(tǒng)在內(nèi)的所有公共部門所需的建設(shè)項目包括貨物、工程和服務(wù)方面的采購標(biāo)的,均必須通過招標(biāo)方式進行采購。
 
  原鐵道部于2002年8月24日頒布新的《鐵路建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)實施辦法》,規(guī)定對新建或改建國家鐵路和國家與地方或企業(yè)合資鐵路以及地方鐵路的固定資產(chǎn)投資項目的施工、監(jiān)理及與建設(shè)工程有關(guān)的重要設(shè)備和主要材料采購等項目,包括專用鐵路和鐵路專用線的建設(shè)項目,工程總投資200萬元(含)以上或施工單項合同估算價在100萬元人民幣以上的、理單項合同估算價在10萬元人民幣以上的,以及重要設(shè)備、主要材料采購單項合同估算價在50萬元人民幣以上的貨物、工程和服務(wù),必須進行公開招標(biāo)采購。鐵路系統(tǒng)所需貨物、工程和服務(wù)的招標(biāo)采購信息,要求在《人民鐵道報》和中國鐵路建設(shè)投資網(wǎng)上公開發(fā)布。
 
  2003年1月1日公布的《政府采購法》要求,各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織,使用財政性資金采購貨物、工程和服務(wù)都需依據(jù)《政府采購法》。
 
  既然鐵路系統(tǒng)招標(biāo)采購體系并非無法可依,為什么在此領(lǐng)域仍然貪腐頻發(fā)?
 
  “鐵路系統(tǒng)的貪腐案件與政府采購領(lǐng)域缺乏有效監(jiān)管有重要關(guān)系。”北京市遼海律師事務(wù)所高級律師、中國經(jīng)濟體制改革研究會首席法律顧問谷遼海向《中國經(jīng)營報》記者表示。
 
  谷遼海認為,一方面,由于上述法律法規(guī)沒有被真正的落實執(zhí)行。比如自2003年1月1日《政府采購法》開始實施以來,鐵路建設(shè)所需的工程、貨物和服務(wù),至今基本上還沒有納入這部政府采購法的管轄范圍。但從《WTO政府采購協(xié)定》成員來看,無論是全部或部分使用公共資金的鐵路建設(shè)項目均屬于政府采購法的管轄范圍。
 
  谷遼海查閱財政部網(wǎng)站發(fā)現(xiàn),2009年全國政府采購規(guī)模為7413.2億元,但這顯然并沒有把鐵道系統(tǒng)的政府采購計算進去。因為從2008年年底到2010年,鐵路投資就占了4萬億元投資中的近一半,高達2萬億元。
 
  由于鐵路系統(tǒng)長期以來封閉運行,其招標(biāo)采購行為也同樣較為封閉,游離于財政部和發(fā)改委的監(jiān)管,或者說財政部和發(fā)改委對鐵路系統(tǒng)的制約成為“軟約束”。
 
  “通過劉志軍、丁書苗等系列案件,我們能夠發(fā)現(xiàn),劉志軍等實權(quán)人物完全架空了招標(biāo)采購制度,所有項目的招標(biāo)采購,其嚴謹?shù)牟少彸绦蛲耆饔谛问健V卮箜椖康闹袠?biāo)結(jié)果不是按照競爭性的招標(biāo)采購程序自然得出來的,而是根據(jù)權(quán)力出租尋租的具體情況得出的;所有項目的采購價格不是公平競爭結(jié)果,而是中標(biāo)供應(yīng)商根據(jù)自己所應(yīng)獲取的超額利潤、權(quán)力租金、項目成本等因素疊加計算出來的。”谷遼海說。
 
  另一方面,現(xiàn)行的法律法規(guī)存在缺陷,導(dǎo)致沒有充分體現(xiàn)公平競爭,避免腐敗和暗箱操作的立法目的。
 
  谷遼海認為,在《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》雙軌制運行的情況下,對于同樣使用公共資金進行采購的,究竟適用哪部法律,人們往往會無所適從。比如采購信息披露、供應(yīng)商資格審查、采購監(jiān)管程序、權(quán)利救濟途徑等方面,適用不同法律,通常會得出不同的結(jié)果。在兩部法律存在諸多盲點的情況下,往往會給暗箱操作的部門和相關(guān)人員提供了更多的靈活空間。
 
  仍缺乏獨立監(jiān)督機制
 
  今年兩會期間,第十二屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的議案,鐵道部實行政企分開,將鐵道部擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運輸部;組建國家鐵路局,由交通運輸部管理,承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé);組建中國鐵路總公司,承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé);不再保留鐵道部。
 
  那么,變身為企業(yè)的鐵道系統(tǒng),能否消除滋生和孕育腐敗的溫床呢?
 
  政府采購專家、國家信息中心助理研究員呂漢陽介紹,各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織,使用財政性資金采購貨物、工程和服務(wù)都需依據(jù)《政府采購法》。國有企業(yè)使用公共資金進行招標(biāo)采購需要依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》。
 
  而現(xiàn)行的《招標(biāo)投標(biāo)法》缺乏統(tǒng)一的信息披露渠道、獨立的監(jiān)督機制和有效的供應(yīng)商權(quán)利救濟機制。
 
  “規(guī)范、透明、廣泛的信息披露,能夠保證所有合格供應(yīng)商均有平等的競爭機會,參與公平競爭的供應(yīng)商越多,采購部門腐敗的概率和空間就越小,最終成交的采購價格也就越接近市場成本,所獲取的貨物、工程和服務(wù),也就物有所值。”谷遼海告訴記者。
 
  但是,實踐操作中,很多采購項目表面上是公開招標(biāo)采購達成的,而實際上則是通過黑箱操作的方式進行的。因為在采購人還沒有開始招標(biāo)采購之前,采購部門已經(jīng)有了感興趣的施工單位(即“中標(biāo)供應(yīng)商”)進場開始工作。在所有投標(biāo)供應(yīng)商參與之前,采購部門(即“建設(shè)單位”)與“中標(biāo)供應(yīng)商”實際上私下里均已經(jīng)達成了“合作協(xié)議”(即“黑合同”),而通過招標(biāo)采購方式所達的“中標(biāo)合同”(即“白合同”),僅僅只是為了欺騙所有參與供應(yīng)商和政府相關(guān)部門。
 
  谷遼海認為,從目前《招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定來看,這部法律強調(diào)的是自查自糾或者說各管各的監(jiān)督機制。例如,鐵道系統(tǒng)所需的貨物、工程和服務(wù),采購過程中所出現(xiàn)的暗箱操作現(xiàn)象,遭遇投訴時,通常是由本部門自行處理的。
 
  類似情況的,我國建筑、民航、公路等領(lǐng)域的招標(biāo)采購,同樣也是本部門自行監(jiān)督、自我糾正的。
 
  除此之外,呂漢陽介紹,在國外,使用公共資金采購中的關(guān)聯(lián)企業(yè)交易行為是被明文禁止的。然而,由于相關(guān)法律空白,我國對國有企業(yè)使用公共資金采購中的關(guān)聯(lián)交易卻是普遍存在的,經(jīng)常是集團公司招標(biāo),下屬的的子公司甚至“孫公司”中標(biāo),形成了封閉的體內(nèi)循環(huán),體系外的企業(yè)很難中標(biāo)或者也是通過層層轉(zhuǎn)包“拿了最少的錢,干了最累的活”。這導(dǎo)致國有企業(yè)招標(biāo)程序不透明,大量利益關(guān)聯(lián)式采購常有發(fā)生。
 
  為此,有專家建議,相關(guān)完善法律法規(guī),引入第三方獨立監(jiān)督機制。建立規(guī)范、透明、廣泛的信息披露,能夠保證所有合格供應(yīng)商均有平等的競爭機會,建立公平有序的市場競爭秩序,使更多的供應(yīng)商有平等參與的競爭機會。
 
  “否則,鐵路系統(tǒng)組織機構(gòu)雖然變了,但與先前一樣,沒有完善的法律制度,沒有獨立的第三方監(jiān)督體系,沒有建立起對受傷供應(yīng)商的權(quán)利救濟機制給予有效保障的渠道和制度,鐵路系統(tǒng)腐敗的制度環(huán)境并未根除。”谷遼海說。