鐵路市場化需要多個運(yùn)營主體
2013-11-14 來源:21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道
本文摘要:發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所副主任李堃在11月12日接受記者采訪時表示,期待在此后推進(jìn)改革工作中,能夠在鐵路政企分開的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步進(jìn)行網(wǎng)運(yùn)分離改革,打破現(xiàn)有的壟斷局面。
發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所副主任李堃在11月12日接受記者采訪時表示,期待在此后推進(jìn)改革工作中,能夠在鐵路政企分開的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步進(jìn)行網(wǎng)運(yùn)分離改革,打破現(xiàn)有的壟斷局面。
李堃認(rèn)為,網(wǎng)運(yùn)分離之后,基礎(chǔ)性設(shè)施的路網(wǎng)公司強(qiáng)調(diào)服務(wù)性和基礎(chǔ)性,以政府承諾回報的方式吸引新投資持續(xù)更新鐵路網(wǎng),而在運(yùn)營層面組建多個競爭性公司,形成競爭市場以保持效率與服務(wù)。
李堃表示,在一兩年時間內(nèi)理順鐵路管理體制之后,下一步就應(yīng)該著手拆分中國鐵路總公司。
建立多個運(yùn)營主體
記者:對于鐵路改革,應(yīng)該以何種方式進(jìn)行?
李堃:三中全會談及的是更為宏觀層面的問題,一般不會對細(xì)節(jié)予以過多描述。不過,其實在《決定》細(xì)節(jié)中,所有措辭都表明要深化改革,而且要成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組,可以寄望于這個小組以后就具體問題做具體的方案。
記者:其實鐵路改革是個老話題了。今年終于走出政企分開的一步,鐵道部變成國家鐵路局和中國鐵路總公司,接下來該怎么走?
李堃:鐵路改革用一句話說就是走市場化的路,圍繞著怎么市場化來進(jìn)行改革。
鐵路改革的第一步政企分開,已經(jīng)實現(xiàn)了。下一步改革也像中石油、中石化一樣進(jìn)行拆分,要打破壟斷,形成競爭的市場經(jīng)濟(jì)。不能完全由中鐵總一家來搞鐵路,要多個運(yùn)營主體。
記者:打破壟斷是個美好的愿望,該怎么實現(xiàn)?
李堃:這個要分類指導(dǎo),有些行業(yè)屬性確實有自然壟斷的地方,你把它打破了也不可能。比如基礎(chǔ)設(shè)施、路網(wǎng),這塊具有壟斷的屬性。打破不了,也不現(xiàn)實。
對于這類有壟斷屬性的基礎(chǔ)設(shè)施,可以還是由一家公司管,或者屬地化管理,也就是說交給地方管,像各地的公路一樣,雖然是一個大的公路網(wǎng),但是管理權(quán)分配到各個省管理。
路網(wǎng)這塊屬于基礎(chǔ)設(shè)施,不一定要強(qiáng)調(diào)其競爭性,而是應(yīng)該強(qiáng)調(diào)其基礎(chǔ)性和服務(wù)性。所以不一定要求打破壟斷。
但是在另一個運(yùn)營層面,卻是必須要打破壟斷的。中鐵總現(xiàn)在是一家壟斷的鐵路企業(yè),沒人能跟它競爭,所以他并沒有足夠的動力去改善得更好,必須要有競爭者,多個運(yùn)輸主體來參與運(yùn)輸市場的競爭,像航空公司那樣。
一方面,中鐵總應(yīng)該拆分成若干個企業(yè),形成若干個運(yùn)輸主體,在形式上不再是壟斷。這些運(yùn)營公司之間是有競爭關(guān)系的,比如像南車和北車,以前都是鐵道部的,后來劃出來不歸鐵道部管,還分拆成了兩家公司,互相競爭,兩家都是國際上知名的中國裝備企業(yè)了。
打斷壟斷,不但是要內(nèi)部破題,還要把外部的、民營的資本引進(jìn)來,可以先搞某一種運(yùn)輸,然后慢慢形成一種綜合性企業(yè),與中鐵總能相抗衡的運(yùn)輸企業(yè)。這樣就可以把鐵總的壟斷打破了。
還有一種方法是要把社會資本引進(jìn)來,像中電投、神華等參與鐵路建設(shè)運(yùn)營的企業(yè)做大做強(qiáng),形成中鐵總以外的鐵路企業(yè)共同競爭的局面。
網(wǎng)運(yùn)分離是比較好的模式
記者:歐洲和日本所做的鐵路改革,也存在很多爭議,我國做這樣的改革可能也會受到很大震動,你認(rèn)為中國的國情適合這樣的改革嗎?
李堃:我覺得應(yīng)該是可以的,應(yīng)該說交通的基礎(chǔ)設(shè)施都是分離的,因為它行業(yè)的特性決定的,從電力改革來看,它的基本方向也是廠網(wǎng)分離,雖然鐵路客運(yùn)跟電網(wǎng)不同,但從技術(shù)來說分離沒有什么大問題。
當(dāng)然,如果網(wǎng)運(yùn)分離,和傳統(tǒng)的管理、運(yùn)營的模式很不一樣,所以會涉及很多人員調(diào)整和配置,也會有利益怎么分配、資產(chǎn)怎么劃定、費用怎么收等復(fù)雜問題。
其實這個改革方向一直是有的,后來強(qiáng)調(diào)發(fā)展,就把這個方案停下來了。我覺得網(wǎng)運(yùn)分離是一個比較好的模式,雖不能說是十全十美,因為哪一種改革方案都有問題。
記者:在采訪時有人也提出了不同意見,認(rèn)為中鐵總剛成立,內(nèi)部管理梳理還沒順當(dāng),不應(yīng)急于再改革。另外,一個比較嚴(yán)峻的問題是,十二五期間還有很大的建設(shè)的任務(wù),網(wǎng)運(yùn)分離的話,會不會更不利于建設(shè)?
李堃:這個說法有一定的道理。今年剛剛政企分開,中鐵總確實需要一段時間思考它內(nèi)部怎么理順,內(nèi)部到底怎么改革。
但是要看到,內(nèi)部改革的動力永遠(yuǎn)是不夠的,由著內(nèi)部支配怎么改,可能會有問題。你看現(xiàn)在雖然鐵路已經(jīng)明確政企分開,可是,直到現(xiàn)在,國家鐵路局還是沒有掛牌,鐵路局和交通部到底什么關(guān)系,國家給中鐵總,包括鐵路局和交通部都有一定分工,但是進(jìn)展這么長時間,仍然沒有多少進(jìn)展。
不過我贊同先要給中鐵總做內(nèi)部梳理的時間,從改革實際操作來說,確實需要一個消化、理順方方面面的時間。
另一個問題,我覺得從鐵路現(xiàn)狀來說,網(wǎng)運(yùn)分離可能更有利于建設(shè),中鐵總現(xiàn)在已經(jīng)是個企業(yè),從企業(yè)經(jīng)營管理角度,建得越多賠得越多,這就是為什么今年上半年和去年鐵路建設(shè)投資額下降了,因為作為一個企業(yè)來說,如果短期很難產(chǎn)生效益,投進(jìn)去越多虧得越多,企業(yè)的投資怎么可能有積極性?
基礎(chǔ)設(shè)施這一塊是個虧錢的投資,鐵路線路的建設(shè),尤其是中西部的、偏遠(yuǎn)地區(qū)的線路建設(shè)其實是國家需要投資,運(yùn)輸企業(yè)未必愿意投,企業(yè)愿意投運(yùn)煤運(yùn)貨的線路,國家目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)如何一致得起來?
所以將路網(wǎng)與運(yùn)營分離,路網(wǎng)由一家公司(可以是國資的)壟斷管理或主導(dǎo),建設(shè)也在國家的支持下完成,這樣鐵路運(yùn)營公司沒了大額負(fù)債投資的壓力,運(yùn)營才能更好。
拆分才能吸引投資者
記者:不過,越往后中西部鐵路建設(shè)需求越大,越是哪些難以掙錢的項目。而且現(xiàn)在國家鐵路建設(shè)的資金是個大問題,希望引入社會資本參與鐵路建設(shè),按您的說法,運(yùn)網(wǎng)分離之后,路網(wǎng)公司強(qiáng)調(diào)其服務(wù)性和基礎(chǔ)性,這樣的公司豈不是更沒辦法吸引投資者進(jìn)來了?
李堃:是,所以需要國家想辦法,給予這類投資固定的回報,以這種承諾性的回報來吸引投資者?;A(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)貼回報需要分類,分清楚哪些賺錢哪些不賺錢,不賺錢的讓投資者進(jìn)來是不可能的,中西部大多數(shù)鐵路線路肯定是賠錢的,因此需要政府主導(dǎo),政府需要給一個承諾的回報,6%或者8%承諾的回報,來吸引投資者。
至于東部的路網(wǎng),他們的客流量大,有可能盈利,可以打包搞上市,像機(jī)場和高速公路那樣運(yùn)作。
基礎(chǔ)設(shè)施因為投資大回報時間長,對投資者就缺乏吸引力,中鐵總目前運(yùn)營和基礎(chǔ)設(shè)施投資都捆在一起,它對社會的吸引力有限。若是把它拆分開,把有吸引力的資產(chǎn)拿去吸引投資者,沒有吸引力的資產(chǎn)自己干或者用穩(wěn)定回報的方式吸引投資者,這樣就達(dá)成一個大家都愿意參與進(jìn)來的局面?;煸谝黄?,人家反而不愿意也沒法子參與進(jìn)來。
打破壟斷,讓社會資金進(jìn)來,國家對這個大方向沒有疑慮,無非是如何實現(xiàn)的手段問題。如果以中鐵總為主導(dǎo)的,恐怕達(dá)不到這個目標(biāo)。將來要是運(yùn)營和網(wǎng)路分開,經(jīng)營性業(yè)務(wù)和基礎(chǔ)性業(yè)務(wù)分開,服務(wù)性與競爭性分開,才能實現(xiàn)這個目標(biāo)。還有一點,國家還要放松管制,社會資金才能進(jìn)來。
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