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鐵路投融資體制改革的重大創(chuàng)新

2014-04-14 來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
本文摘要：　　近年來(lái)，我國(guó)鐵路建設(shè)雖然取得顯著成就，但鐵路仍然是綜合交通運(yùn)輸體系的薄弱環(huán)節(jié)。路網(wǎng)能力緊張，瓶頸制約仍沒(méi)有得到根本緩解，市場(chǎng)份
　　近年來(lái)，我國(guó)鐵路建設(shè)雖然取得顯著成就，但鐵路仍然是綜合交通運(yùn)輸體系的薄弱環(huán)節(jié)。路網(wǎng)能力緊張，瓶頸制約仍沒(méi)有得到根本緩解，市場(chǎng)份額逐年下降，西部鐵路建設(shè)還比較滯后，鐵路仍然不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的需要，加快鐵路建設(shè)還面臨十分繁重的任務(wù)。在政企分開的新形勢(shì)下，如何持續(xù)穩(wěn)定地推進(jìn)鐵路建設(shè)是一項(xiàng)嶄新的課題?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》提出，對(duì)完善相關(guān)政策支持，深化鐵路投融資體制改革，加快推進(jìn)鐵路建設(shè)進(jìn)行了全面部署。其中指出，“加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵(lì)土地綜合開發(fā)利用。支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)，適度提高開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度，以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。”這一政策可以簡(jiǎn)化為“以地養(yǎng)路、以地建路”的建設(shè)、融資和運(yùn)營(yíng)模式。這一模式是我國(guó)鐵路投融資政策的重大創(chuàng)新，標(biāo)志著我國(guó)鐵路建設(shè)由傳統(tǒng)的“以路養(yǎng)路、以路建路”向包括“以地養(yǎng)路、以地建路”的綜合模式轉(zhuǎn)變，也是在鐵路改革發(fā)展中更好地發(fā)揮政府和市場(chǎng)作用的重要舉措。
 
　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)的簡(jiǎn)單再生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)主要是在政府主導(dǎo)下，依賴于兩條鐵軌的運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)收入以及簡(jiǎn)單的貨物延伸服務(wù)收入來(lái)支撐，其本質(zhì)上是“以路養(yǎng)路、以路建路”的鐵路產(chǎn)業(yè)自我發(fā)展和自我平衡機(jī)制。近年來(lái)，隨著鐵路基本建設(shè)投資持續(xù)在高位運(yùn)行，我國(guó)鐵路形成了負(fù)債為主的建設(shè)融資模式。盡管這些負(fù)債得到了中央政府的支持，比如，中國(guó)鐵路建設(shè)債券被明確列為政府支持債券，債券利息收入減半征收所得稅，但鐵路仍然需要承擔(dān)還本付息責(zé)任。截止到２０１３年９月３０日，我國(guó)鐵路債務(wù)達(dá)到了３．０６萬(wàn)億元，每年所支付的利息在千億元以上，鐵路發(fā)展背負(fù)著沉重的負(fù)擔(dān)。“七五”大包干以后，鐵路建設(shè)投融資責(zé)任由中央政府下移至國(guó)鐵，國(guó)家對(duì)鐵路的投入也相應(yīng)大幅度下降，在鐵路發(fā)展中政府職責(zé)是缺位的。這種與鐵路經(jīng)營(yíng)水平和盈利能力不相匹配的債務(wù)融資規(guī)模，其融資基礎(chǔ)并不在于鐵路的經(jīng)營(yíng)狀況，支撐鐵路高負(fù)債發(fā)展的是政府信用。
 
　　以國(guó)鐵為主導(dǎo)的負(fù)債融資模式既是對(duì)政府鐵路公共投資制度的一種替代，也是在鐵路投融資和相關(guān)體制改革滯后下的一種過(guò)渡性制度安排。這種發(fā)展模式的抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，極易受到經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和國(guó)家宏觀政策調(diào)整的影響，難以保證鐵路建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。而且，為了支撐負(fù)債發(fā)展模式的還本付息，國(guó)鐵不得不在行業(yè)內(nèi)部通過(guò)統(tǒng)收統(tǒng)支統(tǒng)分的收入清算手段實(shí)行多層次的交叉補(bǔ)貼，保證鐵路建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性。不僅扭曲了價(jià)格，而且嚴(yán)重影響了鐵路改革發(fā)展進(jìn)程，對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入鐵路產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。單憑一個(gè)受到嚴(yán)格管制、公益屬性顯著產(chǎn)業(yè)的自身能力難以支撐鐵路建設(shè)這一宏大的戰(zhàn)略任務(wù)，加快推進(jìn)鐵路建設(shè)必須進(jìn)一步改革鐵路投融資體制。
 
　　鐵路作為一次性投入規(guī)模巨大的產(chǎn)業(yè)，具有商業(yè)性、公益性、自然壟斷、外部性等多重屬性特征，決定了政府和市場(chǎng)都是鐵路發(fā)展中不可或缺的主體。只有實(shí)現(xiàn)了政府和市場(chǎng)的協(xié)同配合，發(fā)揮合力，才能真正實(shí)現(xiàn)鐵路產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。國(guó)發(fā)３３號(hào)文件關(guān)于鐵路投融資體制和鐵路建設(shè)的重大理論和政策創(chuàng)新就在于既要發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，通過(guò)開放市場(chǎng)，以尊重市場(chǎng)規(guī)律為根本原則，提高鐵路企業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)水平，吸引社會(huì)資本參與鐵路建設(shè)投資，同時(shí)，要認(rèn)識(shí)到為社會(huì)提供基本的交通運(yùn)輸服務(wù)是政府的重要責(zé)任之一，必須進(jìn)一步充分發(fā)揮中央政府和地方政府的作用，為鐵路發(fā)展提供資金、政策支持，這是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，更好地發(fā)揮市場(chǎng)作用的前提?！兑庖姟饭膭?lì)鐵路企業(yè)對(duì)土地進(jìn)行綜合開發(fā)，以土地收益彌補(bǔ)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金，將打破傳統(tǒng)的“以路養(yǎng)路、以路建路”的發(fā)展模式，體現(xiàn)了市場(chǎng)和政府協(xié)同配合的發(fā)展思路。
 
　　土地綜合開發(fā)是指鐵路企業(yè)依托鐵路沿線及場(chǎng)站周邊土地，開發(fā)房地產(chǎn)、商業(yè)零售等多種兼業(yè)，實(shí)現(xiàn)與鐵路運(yùn)輸主業(yè)相互支撐，互利共贏的鐵路投融資、運(yùn)輸服務(wù)和多元經(jīng)營(yíng)的一體化發(fā)展模式。鼓勵(lì)鐵路企業(yè)進(jìn)行土地綜合開發(fā)，是政府作為鐵路正外部性收益的主要受益者對(duì)鐵路企業(yè)的有效補(bǔ)償，是保證鐵路產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，提高鐵路對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)保障能力和水平的必然選擇，也是激勵(lì)社會(huì)資本投資鐵路的重要舉措。由于鐵路具有資本密集、技術(shù)密集、勞動(dòng)密集、網(wǎng)絡(luò)化等復(fù)合特征，使鐵路具有巨大的產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)力，鐵路一經(jīng)誕生就成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和大國(guó)崛起的重要推動(dòng)力量。
 
　　因此，不能單純以運(yùn)輸盈虧為標(biāo)準(zhǔn)決定修建哪條鐵路或提供哪種運(yùn)輸服務(wù)。同時(shí)，這也決定了單純依靠鐵路運(yùn)輸收入本身無(wú)法對(duì)鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行全部的彌補(bǔ)。鐵路產(chǎn)業(yè)所存在的巨大正外部性收益使鐵路投資者的私人收益小于社會(huì)收益，如果正外部性成本不能得到彌補(bǔ)就會(huì)導(dǎo)致投資激勵(lì)不足和經(jīng)營(yíng)困境。土地是重要的生產(chǎn)要素之一，鐵路發(fā)展所帶來(lái)的投資環(huán)境改善以及由此所帶來(lái)的土地價(jià)值提升是鐵路最重要的外部性收益之一。政府通過(guò)制定適當(dāng)?shù)恼撸蜩F路企業(yè)讓渡土地增值收益，支持鐵路企業(yè)通過(guò)土地綜合開發(fā)，使鐵路發(fā)展中的外部性收益內(nèi)部化，可以增加鐵路企業(yè)的綜合收益，彌補(bǔ)鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本，減少對(duì)國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的依賴，從而實(shí)現(xiàn)“以地養(yǎng)路、以地建路”和“以路建路、以路養(yǎng)路”模式的綜合發(fā)展，增強(qiáng)鐵路對(duì)社會(huì)資本的吸引力。
 
　　日本鐵路在土地綜合開發(fā)方面的經(jīng)驗(yàn)非常值得借鑒。以土地綜合開發(fā)為核心的多元經(jīng)營(yíng)是日本私營(yíng)鐵路公司在沒(méi)有政府補(bǔ)貼的情況下，高效、穩(wěn)定提供鐵路運(yùn)輸服務(wù)的重要保證，更是日本國(guó)鐵改革取得積極進(jìn)展的重要因素。日本私營(yíng)鐵路以土地綜合開發(fā)為基礎(chǔ)廣泛拓展房地產(chǎn)、購(gòu)物中心以及公共汽車、旅游觀光、賓館設(shè)施等兼業(yè)，形成與鐵路運(yùn)輸主業(yè)相互支撐的發(fā)展模式，有效整合了土地、客流、市場(chǎng)需求，增強(qiáng)了鐵路經(jīng)營(yíng)的綜合實(shí)力和可持續(xù)發(fā)展能力。日本國(guó)鐵改革以后，原國(guó)鐵重組為６家客運(yùn)公司和１家貨運(yùn)公司，目前本州三公司，即ＪＲ東日本、ＪＲ東海和ＪＲ西日本實(shí)現(xiàn)了上市和民營(yíng)化經(jīng)營(yíng)，取得了較好經(jīng)濟(jì)效益。但事實(shí)上，這３家公司單憑運(yùn)輸收入都難以實(shí)現(xiàn)收支平衡。
 
　　以土地綜合開發(fā)為核心的多元發(fā)展是其市場(chǎng)化改革取得成功的重要原因。其中，ＪＲ東日本的多元經(jīng)營(yíng)最為突出。２００９年，ＪＲ東日本的多元經(jīng)營(yíng)收入占到公司總收入的３１．８％，營(yíng)業(yè)利潤(rùn)占到３３．４％。通過(guò)土地綜合開發(fā)，ＪＲ本州三公司不僅保證了本公司的穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，而且還為支持其他三家離島ＪＲ客運(yùn)和ＪＲ貨運(yùn)成立的經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定基金提供了一定的資金支持。鼓勵(lì)鐵路企業(yè)依托土地進(jìn)行綜合開發(fā)，其本質(zhì)上并不是對(duì)政府對(duì)鐵路企業(yè)進(jìn)行的利益轉(zhuǎn)移，而是政府作為鐵路正外部性的最大收益者對(duì)鐵路外部性成本的補(bǔ)償，是為了更好地實(shí)現(xiàn)鐵路的社會(huì)效益。
 
　　同時(shí)，鐵路作為自然壟斷企業(yè)，還存在定價(jià)和成本補(bǔ)償?shù)拿堋Ｈ绻凑諏?shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化原則，以邊際成本定價(jià)，則導(dǎo)致鐵路固定資本投資難以通過(guò)收入進(jìn)行彌補(bǔ)。而如果按照平均成本或其他替代定價(jià)體系的話，雖然提高了鐵路運(yùn)價(jià)的成本補(bǔ)償能力，但價(jià)格上升又可能導(dǎo)致上座率下降、運(yùn)力浪費(fèi)，不僅使社會(huì)整體福利水平下降，鐵路市場(chǎng)份額也會(huì)受到影響。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，應(yīng)該由政府對(duì)邊際成本定價(jià)的收入和總成本缺口進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。但是在鐵路實(shí)踐中，往往由于政府的財(cái)政壓力或者難以有效評(píng)估邊際成本的真實(shí)水平，鐵路企業(yè)并不能得到政府的轉(zhuǎn)移支付。目前，我國(guó)鐵路并沒(méi)有建立鐵路產(chǎn)業(yè)的固定成本補(bǔ)償機(jī)制，鐵路運(yùn)價(jià)制定主要還是采用成本加成的定價(jià)原則，以回收全部成本并稍有盈利為標(biāo)準(zhǔn)，而在不擁擠情況下導(dǎo)致的運(yùn)量流失，實(shí)際上形成了社會(huì)福利損失。因此，以土地綜合開發(fā)收益對(duì)固定資本進(jìn)行部分彌補(bǔ)，可以更好地實(shí)現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)和社會(huì)福利目標(biāo)的兼顧。
 
　　鼓勵(lì)鐵路企業(yè)進(jìn)行土地綜合開發(fā)，可以更好地挖掘和盤活我國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)的存量資產(chǎn)，為處理鐵路債務(wù)問(wèn)題，加快鐵路新線建設(shè)，拓展新的融資渠道。我國(guó)鐵路線長(zhǎng)、點(diǎn)多、面廣，多年來(lái)鐵路發(fā)展積累了大量的土地資源，其中不乏級(jí)差級(jí)別比較高的優(yōu)質(zhì)資源，但主要以運(yùn)輸生產(chǎn)及配套服務(wù)設(shè)施等用途為主，土地資源的價(jià)值并沒(méi)有得到重視和充分利用。通過(guò)運(yùn)用市場(chǎng)手段對(duì)鐵路上蓋、地下空間及毗鄰?fù)恋剡M(jìn)行綜合開發(fā)，使土地價(jià)值顯性化，以存量換增量，可以實(shí)現(xiàn)以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。同時(shí)，土地綜合開發(fā)也為社會(huì)資本進(jìn)入鐵路搭建了一個(gè)重要的平臺(tái)。土地綜合開發(fā)所涉及的房地產(chǎn)、商業(yè)零售以及旅游、廣告等業(yè)態(tài)屬于競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)，具有較好的收益預(yù)期，契合了社會(huì)資本分散、逐利性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避度高的資金特點(diǎn)，對(duì)于社會(huì)資本具有較強(qiáng)的吸引力。
 
　　土地綜合開發(fā)是一項(xiàng)全新的事業(yè)，對(duì)于鐵路改革發(fā)展來(lái)說(shuō)，既是一個(gè)難得的發(fā)展機(jī)遇，也面臨諸多挑戰(zhàn)。鐵路要從一個(gè)單一的客貨運(yùn)承運(yùn)商角色向現(xiàn)代物流、地產(chǎn)、商貿(mào)以及其他增值服務(wù)的全能角色轉(zhuǎn)變。同時(shí)，以土地開發(fā)為核心的多元經(jīng)營(yíng)體系還承擔(dān)著以高額附加值反哺運(yùn)輸主業(yè)的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。這就要求充分認(rèn)識(shí)土地綜合開發(fā)的重大意義，在政策、制度、發(fā)展戰(zhàn)略、土地資產(chǎn)保值增值目標(biāo)、人才隊(duì)伍建設(shè)等方面做好統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，明確責(zé)任主體，確保土地增值收益的實(shí)現(xiàn)和對(duì)鐵路運(yùn)輸主業(yè)的有效支持。
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2024-04
出刊日期：2024-04
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總481期
出刊日期：(2014 07 08)
出刊周期：每周
 
 
 
 

鐵路投融資體制改革的重大創(chuàng)新

中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)

　　近年來(lái)，我國(guó)鐵路建設(shè)雖然取得顯著成就，但鐵路仍然是綜合交通運(yùn)輸體系的薄弱環(huán)節(jié)。路網(wǎng)能力緊張，瓶頸制約仍沒(méi)有得到根本緩解，市場(chǎng)份額逐年下降，西部鐵路建設(shè)還比較滯后，鐵路仍然不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的需要，加快鐵路建設(shè)還面臨十分繁重的任務(wù)。在政企分開的新形勢(shì)下，如何持續(xù)穩(wěn)定地推進(jìn)鐵路建設(shè)是一項(xiàng)嶄新的課題。《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》提出，對(duì)完善相關(guān)政策支持，深化鐵路投融資體制改革，加快推進(jìn)鐵路建設(shè)進(jìn)行了全面部署。其中指出，“加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵(lì)土地綜合開發(fā)利用。支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)，適度提高開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度，以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。”這一政策可以簡(jiǎn)化為“以地養(yǎng)路、以地建路”的建設(shè)、融資和運(yùn)營(yíng)模式。這一模式是我國(guó)鐵路投融資政策的重大創(chuàng)新，標(biāo)志著我國(guó)鐵路建設(shè)由傳統(tǒng)的“以路養(yǎng)路、以路建路”向包括“以地養(yǎng)路、以地建路”的綜合模式轉(zhuǎn)變，也是在鐵路改革發(fā)展中更好地發(fā)揮政府和市場(chǎng)作用的重要舉措。

 
　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)的簡(jiǎn)單再生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)主要是在政府主導(dǎo)下，依賴于兩條鐵軌的運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)收入以及簡(jiǎn)單的貨物延伸服務(wù)收入來(lái)支撐，其本質(zhì)上是“以路養(yǎng)路、以路建路”的鐵路產(chǎn)業(yè)自我發(fā)展和自我平衡機(jī)制。近年來(lái)，隨著鐵路基本建設(shè)投資持續(xù)在高位運(yùn)行，我國(guó)鐵路形成了負(fù)債為主的建設(shè)融資模式。盡管這些負(fù)債得到了中央政府的支持，比如，中國(guó)鐵路建設(shè)債券被明確列為政府支持債券，債券利息收入減半征收所得稅，但鐵路仍然需要承擔(dān)還本付息責(zé)任。截止到２０１３年９月３０日，我國(guó)鐵路債務(wù)達(dá)到了３．０６萬(wàn)億元，每年所支付的利息在千億元以上，鐵路發(fā)展背負(fù)著沉重的負(fù)擔(dān)。“七五”大包干以后，鐵路建設(shè)投融資責(zé)任由中央政府下移至國(guó)鐵，國(guó)家對(duì)鐵路的投入也相應(yīng)大幅度下降，在鐵路發(fā)展中政府職責(zé)是缺位的。這種與鐵路經(jīng)營(yíng)水平和盈利能力不相匹配的債務(wù)融資規(guī)模，其融資基礎(chǔ)并不在于鐵路的經(jīng)營(yíng)狀況，支撐鐵路高負(fù)債發(fā)展的是政府信用。
 
　　以國(guó)鐵為主導(dǎo)的負(fù)債融資模式既是對(duì)政府鐵路公共投資制度的一種替代，也是在鐵路投融資和相關(guān)體制改革滯后下的一種過(guò)渡性制度安排。這種發(fā)展模式的抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，極易受到經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和國(guó)家宏觀政策調(diào)整的影響，難以保證鐵路建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。而且，為了支撐負(fù)債發(fā)展模式的還本付息，國(guó)鐵不得不在行業(yè)內(nèi)部通過(guò)統(tǒng)收統(tǒng)支統(tǒng)分的收入清算手段實(shí)行多層次的交叉補(bǔ)貼，保證鐵路建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性。不僅扭曲了價(jià)格，而且嚴(yán)重影響了鐵路改革發(fā)展進(jìn)程，對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入鐵路產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。單憑一個(gè)受到嚴(yán)格管制、公益屬性顯著產(chǎn)業(yè)的自身能力難以支撐鐵路建設(shè)這一宏大的戰(zhàn)略任務(wù)，加快推進(jìn)鐵路建設(shè)必須進(jìn)一步改革鐵路投融資體制。
 
　　鐵路作為一次性投入規(guī)模巨大的產(chǎn)業(yè)，具有商業(yè)性、公益性、自然壟斷、外部性等多重屬性特征，決定了政府和市場(chǎng)都是鐵路發(fā)展中不可或缺的主體。只有實(shí)現(xiàn)了政府和市場(chǎng)的協(xié)同配合，發(fā)揮合力，才能真正實(shí)現(xiàn)鐵路產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。國(guó)發(fā)３３號(hào)文件關(guān)于鐵路投融資體制和鐵路建設(shè)的重大理論和政策創(chuàng)新就在于既要發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，通過(guò)開放市場(chǎng)，以尊重市場(chǎng)規(guī)律為根本原則，提高鐵路企業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)水平，吸引社會(huì)資本參與鐵路建設(shè)投資，同時(shí)，要認(rèn)識(shí)到為社會(huì)提供基本的交通運(yùn)輸服務(wù)是政府的重要責(zé)任之一，必須進(jìn)一步充分發(fā)揮中央政府和地方政府的作用，為鐵路發(fā)展提供資金、政策支持，這是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，更好地發(fā)揮市場(chǎng)作用的前提?！兑庖姟饭膭?lì)鐵路企業(yè)對(duì)土地進(jìn)行綜合開發(fā)，以土地收益彌補(bǔ)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金，將打破傳統(tǒng)的“以路養(yǎng)路、以路建路”的發(fā)展模式，體現(xiàn)了市場(chǎng)和政府協(xié)同配合的發(fā)展思路。
 
　　土地綜合開發(fā)是指鐵路企業(yè)依托鐵路沿線及場(chǎng)站周邊土地，開發(fā)房地產(chǎn)、商業(yè)零售等多種兼業(yè)，實(shí)現(xiàn)與鐵路運(yùn)輸主業(yè)相互支撐，互利共贏的鐵路投融資、運(yùn)輸服務(wù)和多元經(jīng)營(yíng)的一體化發(fā)展模式。鼓勵(lì)鐵路企業(yè)進(jìn)行土地綜合開發(fā)，是政府作為鐵路正外部性收益的主要受益者對(duì)鐵路企業(yè)的有效補(bǔ)償，是保證鐵路產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，提高鐵路對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)保障能力和水平的必然選擇，也是激勵(lì)社會(huì)資本投資鐵路的重要舉措。由于鐵路具有資本密集、技術(shù)密集、勞動(dòng)密集、網(wǎng)絡(luò)化等復(fù)合特征，使鐵路具有巨大的產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)力，鐵路一經(jīng)誕生就成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和大國(guó)崛起的重要推動(dòng)力量。
 
　　因此，不能單純以運(yùn)輸盈虧為標(biāo)準(zhǔn)決定修建哪條鐵路或提供哪種運(yùn)輸服務(wù)。同時(shí)，這也決定了單純依靠鐵路運(yùn)輸收入本身無(wú)法對(duì)鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行全部的彌補(bǔ)。鐵路產(chǎn)業(yè)所存在的巨大正外部性收益使鐵路投資者的私人收益小于社會(huì)收益，如果正外部性成本不能得到彌補(bǔ)就會(huì)導(dǎo)致投資激勵(lì)不足和經(jīng)營(yíng)困境。土地是重要的生產(chǎn)要素之一，鐵路發(fā)展所帶來(lái)的投資環(huán)境改善以及由此所帶來(lái)的土地價(jià)值提升是鐵路最重要的外部性收益之一。政府通過(guò)制定適當(dāng)?shù)恼?，向鐵路企業(yè)讓渡土地增值收益，支持鐵路企業(yè)通過(guò)土地綜合開發(fā)，使鐵路發(fā)展中的外部性收益內(nèi)部化，可以增加鐵路企業(yè)的綜合收益，彌補(bǔ)鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本，減少對(duì)國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的依賴，從而實(shí)現(xiàn)“以地養(yǎng)路、以地建路”和“以路建路、以路養(yǎng)路”模式的綜合發(fā)展，增強(qiáng)鐵路對(duì)社會(huì)資本的吸引力。
 
　　日本鐵路在土地綜合開發(fā)方面的經(jīng)驗(yàn)非常值得借鑒。以土地綜合開發(fā)為核心的多元經(jīng)營(yíng)是日本私營(yíng)鐵路公司在沒(méi)有政府補(bǔ)貼的情況下，高效、穩(wěn)定提供鐵路運(yùn)輸服務(wù)的重要保證，更是日本國(guó)鐵改革取得積極進(jìn)展的重要因素。日本私營(yíng)鐵路以土地綜合開發(fā)為基礎(chǔ)廣泛拓展房地產(chǎn)、購(gòu)物中心以及公共汽車、旅游觀光、賓館設(shè)施等兼業(yè)，形成與鐵路運(yùn)輸主業(yè)相互支撐的發(fā)展模式，有效整合了土地、客流、市場(chǎng)需求，增強(qiáng)了鐵路經(jīng)營(yíng)的綜合實(shí)力和可持續(xù)發(fā)展能力。日本國(guó)鐵改革以后，原國(guó)鐵重組為６家客運(yùn)公司和１家貨運(yùn)公司，目前本州三公司，即ＪＲ東日本、ＪＲ東海和ＪＲ西日本實(shí)現(xiàn)了上市和民營(yíng)化經(jīng)營(yíng)，取得了較好經(jīng)濟(jì)效益。但事實(shí)上，這３家公司單憑運(yùn)輸收入都難以實(shí)現(xiàn)收支平衡。
 
　　以土地綜合開發(fā)為核心的多元發(fā)展是其市場(chǎng)化改革取得成功的重要原因。其中，ＪＲ東日本的多元經(jīng)營(yíng)最為突出。２００９年，ＪＲ東日本的多元經(jīng)營(yíng)收入占到公司總收入的３１．８％，營(yíng)業(yè)利潤(rùn)占到３３．４％。通過(guò)土地綜合開發(fā)，ＪＲ本州三公司不僅保證了本公司的穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，而且還為支持其他三家離島ＪＲ客運(yùn)和ＪＲ貨運(yùn)成立的經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定基金提供了一定的資金支持。鼓勵(lì)鐵路企業(yè)依托土地進(jìn)行綜合開發(fā)，其本質(zhì)上并不是對(duì)政府對(duì)鐵路企業(yè)進(jìn)行的利益轉(zhuǎn)移，而是政府作為鐵路正外部性的最大收益者對(duì)鐵路外部性成本的補(bǔ)償，是為了更好地實(shí)現(xiàn)鐵路的社會(huì)效益。
 
　　同時(shí)，鐵路作為自然壟斷企業(yè)，還存在定價(jià)和成本補(bǔ)償?shù)拿?。如果按照?shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化原則，以邊際成本定價(jià)，則導(dǎo)致鐵路固定資本投資難以通過(guò)收入進(jìn)行彌補(bǔ)。而如果按照平均成本或其他替代定價(jià)體系的話，雖然提高了鐵路運(yùn)價(jià)的成本補(bǔ)償能力，但價(jià)格上升又可能導(dǎo)致上座率下降、運(yùn)力浪費(fèi)，不僅使社會(huì)整體福利水平下降，鐵路市場(chǎng)份額也會(huì)受到影響。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，應(yīng)該由政府對(duì)邊際成本定價(jià)的收入和總成本缺口進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。但是在鐵路實(shí)踐中，往往由于政府的財(cái)政壓力或者難以有效評(píng)估邊際成本的真實(shí)水平，鐵路企業(yè)并不能得到政府的轉(zhuǎn)移支付。目前，我國(guó)鐵路并沒(méi)有建立鐵路產(chǎn)業(yè)的固定成本補(bǔ)償機(jī)制，鐵路運(yùn)價(jià)制定主要還是采用成本加成的定價(jià)原則，以回收全部成本并稍有盈利為標(biāo)準(zhǔn)，而在不擁擠情況下導(dǎo)致的運(yùn)量流失，實(shí)際上形成了社會(huì)福利損失。因此，以土地綜合開發(fā)收益對(duì)固定資本進(jìn)行部分彌補(bǔ)，可以更好地實(shí)現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)和社會(huì)福利目標(biāo)的兼顧。
 
　　鼓勵(lì)鐵路企業(yè)進(jìn)行土地綜合開發(fā)，可以更好地挖掘和盤活我國(guó)鐵路產(chǎn)業(yè)的存量資產(chǎn)，為處理鐵路債務(wù)問(wèn)題，加快鐵路新線建設(shè)，拓展新的融資渠道。我國(guó)鐵路線長(zhǎng)、點(diǎn)多、面廣，多年來(lái)鐵路發(fā)展積累了大量的土地資源，其中不乏級(jí)差級(jí)別比較高的優(yōu)質(zhì)資源，但主要以運(yùn)輸生產(chǎn)及配套服務(wù)設(shè)施等用途為主，土地資源的價(jià)值并沒(méi)有得到重視和充分利用。通過(guò)運(yùn)用市場(chǎng)手段對(duì)鐵路上蓋、地下空間及毗鄰?fù)恋剡M(jìn)行綜合開發(fā)，使土地價(jià)值顯性化，以存量換增量，可以實(shí)現(xiàn)以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。同時(shí)，土地綜合開發(fā)也為社會(huì)資本進(jìn)入鐵路搭建了一個(gè)重要的平臺(tái)。土地綜合開發(fā)所涉及的房地產(chǎn)、商業(yè)零售以及旅游、廣告等業(yè)態(tài)屬于競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)，具有較好的收益預(yù)期，契合了社會(huì)資本分散、逐利性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避度高的資金特點(diǎn)，對(duì)于社會(huì)資本具有較強(qiáng)的吸引力。
 
　　土地綜合開發(fā)是一項(xiàng)全新的事業(yè)，對(duì)于鐵路改革發(fā)展來(lái)說(shuō)，既是一個(gè)難得的發(fā)展機(jī)遇，也面臨諸多挑戰(zhàn)。鐵路要從一個(gè)單一的客貨運(yùn)承運(yùn)商角色向現(xiàn)代物流、地產(chǎn)、商貿(mào)以及其他增值服務(wù)的全能角色轉(zhuǎn)變。同時(shí)，以土地開發(fā)為核心的多元經(jīng)營(yíng)體系還承擔(dān)著以高額附加值反哺運(yùn)輸主業(yè)的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。這就要求充分認(rèn)識(shí)土地綜合開發(fā)的重大意義，在政策、制度、發(fā)展戰(zhàn)略、土地資產(chǎn)保值增值目標(biāo)、人才隊(duì)伍建設(shè)等方面做好統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，明確責(zé)任主體，確保土地增值收益的實(shí)現(xiàn)和對(duì)鐵路運(yùn)輸主業(yè)的有效支持。

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