鐵路沿線土地開發(fā)擬定TOD模式 利益分成是博弈焦點

 

　　該人士表示，他從發(fā)改委和其他部門人士中聽到的消息是，目前國土資源部已經初步形成了一個方案，該方案的核心是以TOD（以公共交通為導向的發(fā)展）的模式來打造鐵路城鎮(zhèn)綜合體。

 

　　據(jù)北交大經管學院教授趙堅介紹，TOD模式是目前各國綜合交通運輸體系建設中比較成熟和可借鑒性強的一種模式，其初衷是考慮到公共交通作為一項公益性的事業(yè)，盈利性太弱，如單純依靠政府財政來建設，則政府的負擔太重，引入民資，又因為其收益性太差而無法吸引外部資本，因此只能通過將收益性高的土地開發(fā)和收益性差的道路建設打包在一起，才能實現(xiàn)融資、建設、運營虧損補貼等過程順利進行。

 

　　實際上，國土資源部此次主推的TOD模式借鑒了廣東省的范例。2012年1月廣東省出臺了《關于完善珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發(fā)機制的意見》，該意見首次提出通過TOD模式打造“城市綜合體”的概念。

 

　　該模式的核心是建設“交通+社區(qū)”的樞紐型站點，將軌道建設和周邊紅線內、紅線外的和地下、地上的物業(yè)開發(fā)結合起來，打包作為一個項目向社會招標，吸引社會資本，通過BOT、BT、PPP等模式進行開發(fā)。

 

　　趙堅表示，TOD模式在規(guī)劃站點時，將土地分為紅線內和紅線外兩部分，一般而言，紅線內是由軌道交通建設方面負責開發(fā)并取得相應收益，而紅線外則由當?shù)卣_發(fā)并取得收益。如該模式推廣到鐵總，則紅線內部分收益歸鐵總，紅線外歸地方政府。

 

　　這種根據(jù)紅線內外來實現(xiàn)建設運營單位和當?shù)卣g利益分成的模式有別于港鐵模式。

 

　　趙堅稱，雖然TOD模式根本原理是借鑒了港鐵，但港鐵是在地鐵建設前期就獲得沿線有車站、車場、上蓋和周邊地區(qū)的開發(fā)權，開發(fā)商按照港鐵公司所定標準興建物業(yè)并向政府繳付地價，物業(yè)出售或后期運營利潤雙方對半分成。“也就是說，港鐵本身是政府的代表，它取得了跟該交通項目有關的所有地塊。而廣東和鐵總的模式更復雜，首先周邊土地要在建設運營單位和政府之間劃分，其次土地的收益還要再跟引入的社會資本分成，同時不同層級的政府之間（例如省市之間）還要再進行利益劃分。

 

　　除此之外，鐵路TOD模式跟港鐵還在土地出讓制度上還有巨大差別。

 

　　中國內地的土地法律規(guī)定，劃撥用地不能直接進行商業(yè)物業(yè)及住宅開發(fā)，必須經出讓補交地價后才能進行。而鐵路沿線土地大部分屬于劃撥用地。在這方面，國務院33號文開了一個口子，該文件稱：“開發(fā)利用授權經營土地需要改變土地用途或向中國鐵路總公司以外的單位、個人轉讓的，應當依法辦理出讓手續(xù)”。

 

　　土地問題專家、社科院農發(fā)所研究員黨國英表示，土地的出讓有兩種方式，一是協(xié)議出讓，二是招拍掛，目前地方政府普遍采用后者，因為通過土地儲備和二次出讓，政府可以取得巨大的地價差額。

 

　　趙堅稱，在兩種出讓方式中，前者對土地受讓方即鐵總有利，而后者對土地出讓方地方政府有利，究竟最后采用何種方式，要看兩者最終博弈的結果了。

 

　　上述接近鐵總的人士表示，由于目前存在上述諸多的利益糾葛和制度上的待突破之處，因此鐵路沿線和站點土地開發(fā)經營短時間內恐怕還難以出臺一個各方都滿意的最終方案。