我國鐵路產(chǎn)業(yè)的管制治理

據(jù)悉，鐵道部提出了鐵路跨越式發(fā)展的戰(zhàn)略模式，交通部也提出了跨越式發(fā)展的指導思想，各個行業(yè)、各個部門都呈現(xiàn)出跨越式發(fā)展的態(tài)勢，跨越式發(fā)展的理念似乎已經(jīng)深入人心了。無一例外地，這些跨越式發(fā)展模式都是政府主導型跨越，而不是市場主導型跨越；都強調(diào)了政府行政力的作用，而忽視了市場力的作用；都強調(diào)了“管”，而淡化了“治”。問題是，市場治理、三邊治理、雙邊治理、一體化治理、行政治理都是可供選擇的治理模式，我國鐵路產(chǎn)業(yè)整齊劃一地采用行政治理或市場治理的效率，一定會高于其他的治理模式嗎？采用混合的治理模式是不是效率更高？

一、鐵路的管制治理
　　
一說到鐵路管制，人們都會想到鐵路產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟性管制和社會性管制，都會想到政府管制機構(gòu)對鐵路產(chǎn)業(yè)成本、價格、產(chǎn)量、進入、退出、安全等各個方面的某些強制性制度安排。正如美國管制經(jīng)濟學家卡恩指出的，作為一種基本的制度安排，政府管制是對該種產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)及其經(jīng)濟績效的主要方面的直接的政府規(guī)定。但是，管制經(jīng)濟學家不是把管制視做糾正市場失靈的工具，就是把管制視做追逐個體私利的產(chǎn)物；不是強調(diào)管制對象，就是強調(diào)管制內(nèi)容、管制過程，很少從管制起源的角度來刻畫管制治理，也很少對管制變遷做出實證性的探討。一個明顯的現(xiàn)象就是，管制公共利益論和管制部門利益論的立論基礎嚴重沖突，本質(zhì)上無法調(diào)和，但卻出現(xiàn)了難得的相安無事格局。
　　
在鐵路產(chǎn)業(yè)管制重構(gòu)方面，有的學者主張放松管制，有的學者主張強化管制；有的學者主張民間資本的張揚，有的有的學者主張政府行政力量的參與；有的學者肯定“網(wǎng)運分離”、“建運分離”方案，有的學者認可既定的產(chǎn)業(yè)組織模式，主張鐵路基礎性體制改革的重要性。我發(fā)現(xiàn)，鐵路產(chǎn)業(yè)管制改革已經(jīng)不再是具體的細節(jié)性爭議了，上升到了管制改革與否的層次，上升到了鐵路發(fā)展模式的政府主導型或市場主導型的層次，上升到了管制本質(zhì)是公共利益或部門利益的層次。
　　
筆者認為，和市場治理、三邊治理、雙邊治理、一體化治理、行政治理一樣，管制是一種，也僅僅是一種特殊的治理模式。從本質(zhì)上來觀察，市場治理對應于古典契約，三邊治理對應于新古典契約，雙邊治理和一體化治理對應于關系性契約，管制治理對應于管制契約，簡單地說，管制治理本質(zhì)上是一種跨越了政府和市場邊界的契約關系，內(nèi)生于交易主體的產(chǎn)權配置、生產(chǎn)組織和利益分配的需要。管制治理的模式選擇既可來源于公共利益的需要，也可來源于部門利益的需要，只不過基于后者的管制治理落入了管制錯位和管制低效率的窠臼。
　　
極端一點兒講，我國鐵路產(chǎn)業(yè)的管制治理過程中，撲面而來的似乎都是部門利益，充斥的似乎都是行政權力的擴張與恣肆。時至今日，我國鐵路產(chǎn)業(yè)市場化轉(zhuǎn)型的結(jié)果，并不是政府權力的收縮和民間力量對行政力量的替代，相反，社會上的貨主和旅客的意愿并沒有得到恰當?shù)木S護，鐵路產(chǎn)業(yè)利益相關者構(gòu)成的博弈主體在很大程度上缺失了。
　　
鐵路市場化轉(zhuǎn)型并不一定能夠削弱行政權力，市場并不必然取代政府，政府并不必然取代市場。如果鐵路管治結(jié)構(gòu)不合理，行政權力邊界和市場權力邊界沒有得到確認，那么，市場就會催生出新的權力需求，權力就會派生出新的市場需求，市場就會肆無忌憚地追逐和收買權力，權力就會明目張膽地設租、創(chuàng)租、尋租。也就是說，鐵路管制治理需要厘清政府和市場的邊界，確定行政治理、企業(yè)治理、市場治理適用的范圍和領域，構(gòu)建一個兼容行政治理和市場治理的混合治理模式。

二、鐵路管治：一種內(nèi)生性的制度安排
　　
正如直覺和常識告訴我們的那樣：市場治理是一種常態(tài)，管制治理是一種例外，需要管制治理的往往是那些具有特殊屬性的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，鐵路產(chǎn)業(yè)的管治治理就是由其特殊屬性派生出來的。
　　
有人極端地認為，鐵路管治往往是維護壟斷的說辭，只有私人壟斷才是維護消費者利益的最佳治理結(jié)構(gòu)。問題是，在從市場治理到行政治理這個譜系上，散落著市場治理、一體化治理、雙邊治理、三邊治理、多邊治理、行政治理等許多治理模式，沒有那一種治理模式天然地優(yōu)越于另外一種治理模式，只有在特定約束條件下需要選擇的治理模式以及相應決定的治理結(jié)構(gòu)，從而在邏輯上我們就不能說，上海政府主導型的治理模式和浙江市場主導型的治理模式孰優(yōu)孰劣。緣引澳大利亞維多利亞大學安德魯教授的一個案例，墨爾本市原有1家鐵路公司，后來按照市場治理的原則被橫向分割為2家，意圖是引入競爭。目前已經(jīng)有.1家已經(jīng)崩潰了，市場治理并沒有取得預期的效果。完全無視行政治理的效率性，高亢歌頌市場治理的無所不能，可能是由于過度仇視計劃經(jīng)濟的合理內(nèi)核，也可能是出于對壟斷、管制和政府權力的過度警惕。
　　
鐵路產(chǎn)業(yè)顯著地表明，過度壟斷和過度競爭是私人產(chǎn)權和市場競爭不可避免的結(jié)果。美國1887年《州際商務法》的出臺，就是由于私人鐵路在東部地區(qū)惡性競爭和在西部地區(qū)高度壟斷引發(fā)了社會廣泛、持續(xù)和強烈的不滿，甚至各鐵路公司也不愿意維持這樣的市場結(jié)構(gòu)。美國鐵路的管制既不是公共利益論所能完全解釋的，也不是管制俘獲論所能完全涵蓋的。鐵路管治史表明，管制治理是內(nèi)生的。管制治理既可內(nèi)生于生產(chǎn)者的需要，管制最終服務于生產(chǎn)者的利益；管制治理也可以內(nèi)生于生產(chǎn)者、消費者和利益相關者的共同需要，以公共治理方式構(gòu)建博弈各方公共的話語平臺，起到仲裁協(xié)調(diào)多元利益的作用，這是我們極力推崇的治理模式，雖然這種治理模式并不多見。
　　
一般的市場主體往往無法利用規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟獲得市場壟斷力量，而鐵路供應商可以；除了行政壟斷，一般的市場進入壁壘較低，不能形成持續(xù)長久的市場壟斷力量，而鐵路供應商可以；一般的產(chǎn)品或服務有大量可供替代的競爭產(chǎn)品，消費者可以用腳投票來抉擇供應商，但鐵路運輸產(chǎn)品的消費者往往是消費水平較低的群體，鐵路運輸服務對于他們而言，更具有公共服務和公共產(chǎn)品的特性，此時，一般的市場主體無法控制消費者，而鐵路供應商可以。如果鐵路的特殊屬性和行政壟斷相結(jié)合，就會形成比一般市場結(jié)構(gòu)更為牢固的壟斷勢力。
　　
和其他網(wǎng)絡型基礎產(chǎn)業(yè)一樣，鐵路產(chǎn)業(yè)的調(diào)度指揮權往往比其他有形資產(chǎn)對資源配置效率更具有決定性的影響。除非跨局客貨交流量比重較小，否則任何一家鐵路企業(yè)都無法控制全部的控制權、收益權和轉(zhuǎn)讓權，基于此，多家鐵路運輸企業(yè)就需要一種公共治理方式來調(diào)配調(diào)度指揮權，以及其他重大產(chǎn)權。另一種可供選擇的治理方式是通過縱向橫向一體化的鐵路企業(yè)來集中管理鐵路的許多重大權利，這就不可避免地帶來產(chǎn)業(yè)集中和行業(yè)壟斷，鐵路企業(yè)就可以操縱鐵路產(chǎn)品的價格和產(chǎn)量，妨礙公共服務義務等社會性目標的實現(xiàn)，損害生產(chǎn)效率、交易效率和管理效率。
　　
可以看出，無論那一種鐵路組織形態(tài)，無論那一種鐵路治理模式，都需要引入第三方治理模式，確切地說，都需要引入管制治理模式，以均衡鐵路企業(yè)、消費群體，以及其他利益相關者之間的關系。

三、鐵路管治：預防權力的分割與失范
　　
究其根本，鐵路管治的本意是要綜合市場治理和行政治理的優(yōu)勢，預防權力的分割與失范，既要預防鐵路企業(yè)操縱市場導致鐵路公共產(chǎn)品供給不足，又要預防重大權利過度分割，導致鐵路企業(yè)無法實現(xiàn)基本的財務平衡，出現(xiàn)不可維持現(xiàn)象，更要預防管制過程中出現(xiàn)的管制越位、缺位、錯位，實現(xiàn)公共治理的效率性和公平性目標。
　　
我國鐵路產(chǎn)業(yè)面臨著兩大基本任務：一是市場化任務，二是建設發(fā)展任務。市場化任務就是要引入市場主導治理模式，引入多元化的投資主體，實現(xiàn)一定程度的內(nèi)部競爭和外部競爭；建設發(fā)展任務就是要引入行政主導治理模式，擴大路網(wǎng)規(guī)模、改善路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、提高路網(wǎng)質(zhì)量，滿足國民經(jīng)濟和社會經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展需要的基本運輸能力和客貨運輸產(chǎn)品。
　　
治理模式選擇是鐵路產(chǎn)業(yè)基本任務的核心，治理模式的標志是權力在市場和政府之間的分配，而融資結(jié)構(gòu)則是權力分配的關鍵。我國鐵路客貨運營業(yè)務基本是可以市場化的，而鐵路投資、建設業(yè)務則具有高度的公共性。市場治理是與市場化相匹配的，行政治理是與公共性相匹配的。鐵路產(chǎn)業(yè)治理模式?jīng)Q定了權利分配，也決定了可能的融資結(jié)構(gòu)和融資渠道。
　　
如果政府不恰當?shù)刈隽耸袌鰬斪龅氖虑?，那么，民間資本就不會愿意進入鐵路產(chǎn)業(yè)，政府單獨從事鐵路的投資、建設、維護和運營業(yè)務就會顯得力不從心。經(jīng)濟邏輯告訴我們，行政治理在預防市場交易的道德風險、逆向選擇以及管理效率上并不比市場治理更有效率，同樣，市場治理在穩(wěn)定收益預期、提供公共產(chǎn)品、弱化利潤激勵上并不比政府治理更顯得出色。因此，鐵路產(chǎn)業(yè)治理的核心并不在于某一種治理模式的選擇，而在于各種治理模式的適當組合和配置，以構(gòu)建一種混合的、均衡的、體現(xiàn)鐵路產(chǎn)業(yè)多元利益相關者訴求的公共治理模式，即所謂的管制治理模式。

四、我國鐵路產(chǎn)業(yè)的管制治理
　　
客觀地看，我國鐵路產(chǎn)業(yè)運輸能力嚴重不足，客貨供需失衡現(xiàn)象突出。2004年統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國鐵路每天平均裝車請求數(shù)達到了24萬輛，而平均日裝車僅為9.5-9.6萬輛，春運高峰日發(fā)送旅客350-430萬人，日均270萬人次，同時機車、貨車技術裝備水平也遠遠不能滿足需要。因此，增加資金投入，提高路網(wǎng)規(guī)模，改善路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，提高路網(wǎng)質(zhì)量，促進鐵路技術升級，優(yōu)化鐵路裝備水平，滿足市場需求，為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展提供基本的客貨運輸產(chǎn)品，是我國鐵路產(chǎn)業(yè)面臨的現(xiàn)實而迫切的課題。
　　
我們知道，我國鐵路產(chǎn)業(yè)面臨著許多問題，如減員增效問題、生產(chǎn)力布局調(diào)整問題、管理體制問題、建設發(fā)展問題等等，但最突出的問題莫過于投融資問題和財務健康問題，投融資問題和財務健康問題是我國鐵路產(chǎn)業(yè)各種矛盾的集中體現(xiàn)，這些問題不僅體現(xiàn)在內(nèi)部清算體制上，更體現(xiàn)在單調(diào)的投融資來源和結(jié)構(gòu)上。按照鐵道部從2004年開始4年內(nèi)融資4000億、年均融資1000的計劃，除了以鐵路建設基金為主的1445億權益性融資外，至少需要從外部融資2555億元，且這部分占總額比例高達64%的融資基本上是依靠企業(yè)債券、國內(nèi)銀行貸款等各種類型的債務性資金?？紤]到既有的2100億元長期貸款余額，如果僅僅依靠鐵路產(chǎn)業(yè)微薄的利潤和本身的增收節(jié)支措施，能夠在保證還本付息的同時，實現(xiàn)鐵路產(chǎn)業(yè)本身的簡單再生產(chǎn)就不是一件容易的事情。
　　
鐵路產(chǎn)業(yè)的治理模式?jīng)Q定了相應權利的分配格局，而投融資的結(jié)構(gòu)和來源本身又是由權利格局決定的。只有在改革鐵路現(xiàn)有的財務體制、調(diào)度指揮體制、客貨網(wǎng)協(xié)調(diào)機制等的基礎上，民間資本才會有穩(wěn)定的、透明的、公平的、公開的和公正的收入預期，才會有激勵對鐵路產(chǎn)業(yè)進行資本性投資，換句話說，鐵路客貨運營業(yè)務的市場化就是要把政府權力讓渡給民間力量，通過權利賦予吸納民間資本，權利配置決定了投融資結(jié)構(gòu)，如果鐵路產(chǎn)業(yè)要優(yōu)化其投融資結(jié)構(gòu)，就必然伴隨著權利的重新配置和市場治理機制的引入。
　　
市場治理并不能解決鐵路產(chǎn)業(yè)的全部問題，行政治理的作用此時就變得重要起來了。實際上，在既有制度框架和體制約束下，只有行政治理才是解決鐵路路網(wǎng)建設和投資問題的主導力量，只有行政治理才能協(xié)調(diào)國家鐵路、地方鐵路、合資鐵路及其他多元主體之間利益沖突，才能構(gòu)造一個信用度較高的投融資平臺。融合了市場治理和行政治理優(yōu)勢且厘清了兩者之間邊界的管制治理，是中國鐵路產(chǎn)業(yè)治理模式的一個選擇，也是世界各國鐵路治理模式的普遍現(xiàn)實選擇。

五、結(jié)論
　　
假如我國鐵路產(chǎn)業(yè)僅僅停留在對西方科技的吸收層面，缺乏制度層面的激蕩與提升，沒有相應治理模式的保障，政府邊界和市場邊界沒有得到清晰界定，行政治理和市場沒有較好的耦合，那么，鐵路產(chǎn)業(yè)的危機性還是非常之大的。
　　
鐵路管制治理的作用就在于對潛在危機的防范和矛盾的化解，管制治理實質(zhì)上是一個多元利益主體博弈的公共治理平臺，行政治理在其中扮演了仲裁者和協(xié)調(diào)者的角色，市場治理在其中扮演了交易者和競爭者的角色，管制治理就是要確保政府到位和市場到位，實現(xiàn)鐵路產(chǎn)業(yè)投資、建設、經(jīng)營、維護的可維持性和可持續(xù)性。我們不能設想一個沒有行政治理的鐵路產(chǎn)業(yè)，也不能設想一個脫離管制的完全競爭邏輯下的鐵路部門。需要強調(diào)的是，管制的概念不是們通常理解的強制，我們這里的管制是契約性產(chǎn)生的，是一種治理方式，管制治理不比其他治理方式更優(yōu)越，也不比其他治理方式更低劣。
　　
為此，我國鐵路產(chǎn)業(yè)需要把一些權利配置給民間資本，而權利配置的前提又是權利的清楚和可控，鐵路產(chǎn)業(yè)適度的“政事分離”、“政企分離”、“建營分離”、“網(wǎng)運分離”，或者最起碼意義上的業(yè)務分立和“客貨網(wǎng)”分賬核算又是權利清晰界定的前提。如果我們承認市場機制，意圖吸納民間資本，那么就不得不進行鐵路改革、業(yè)務重組和管制重構(gòu)。在一定程度上，我們可以把鐵路面臨的問題推諉給其他運輸方式的激烈競爭、不完善的管理體制、特殊的技術經(jīng)濟特性，以及政府對鐵路產(chǎn)業(yè)吝嗇投資的流弊，但是，改善鐵路經(jīng)營狀況的根本仍在于政府權力的清晰和節(jié)制，仍在于治理模式的選擇和治理結(jié)構(gòu)的完善，仍在于改革的推進和制度的匹配。