鐵路建設(shè)應(yīng)補(bǔ)投融資改革課

      最近來自于國家發(fā)改委和財(cái)政部、銀行系統(tǒng)的融資支持令鐵道部資金寬松了不少，然而，這2,000億救急資金與1.27萬億的在建工程相比仍是杯水車薪。

　　近半年來鐵路投資呈現(xiàn)逐月加速下滑趨勢(shì)，7月鐵路基建投資增速為-26.06%，8月由于受“7.23事件”影響降至-49.5%，9月降幅則達(dá)到-58.7%的年內(nèi)最大值。

　　2011年年初，鐵道部曾宣布今年的投資與上年持平，保持在7,000億元。然而接近年末，實(shí)際投資僅完成了3,500億元左右。鐵路投資下滑的直接原因就是融資不暢，之前大量上馬的高鐵項(xiàng)目，已成無米之炊。

　　于是10月12日，國家發(fā)改委將中國鐵路建設(shè)債券定為“政府支持債券”，市場(chǎng)普遍將之解讀為，為了緩解鐵路資金困境而將該債券信用上升為“國家信用”，10月之后密集發(fā)行的3期鐵道債均獲得了十多倍的投標(biāo)認(rèn)購。緊接著，11月1日新華社報(bào)道“鐵道部將獲得超過2,000億元融資支持”。政策之下，鐵道部資金困境得到了暫時(shí)緩解。

　　然而，因劉志軍落馬與7.23事故引發(fā)的鐵路信心危機(jī)并未因此消散，巨額債務(wù)積重難返，尚未完成的項(xiàng)目資金從何而來，這仍然是當(dāng)前與未來無法逃避的現(xiàn)實(shí)問題。

　　合力促成鐵路巨債

　　不少專家認(rèn)為，雖然在2007年時(shí)，時(shí)任鐵道部部長的劉志軍就已經(jīng)在銀行的支持下把鐵路建設(shè)投資從每年500多億元提高到了2,000億元，但是若沒有2008年國際金融危機(jī)之后的擴(kuò)張性財(cái)政政策，高鐵債務(wù)膨脹也不會(huì)達(dá)到今天的程度。

　　2008年之后的4萬億元投資計(jì)劃下，《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》得以調(diào)整，高鐵項(xiàng)目投資提升到了1.5萬億元。于是從2009年開始，鐵路投資從500多億元提高到了7,000億元。

　　但項(xiàng)目投資計(jì)劃的提高并不意味著資金來源相應(yīng)的拓展，7,000億元年度投資計(jì)劃的完成，除了500多億元鐵路建設(shè)基金是有保障的財(cái)政資金，其他部分則需要鐵道部自行籌集。而籌集辦法主要是靠借款。

　　事實(shí)上，鐵路規(guī)劃目標(biāo)的大幅提高以及信貸寬松，令鐵道部在2008年末成為銀行競相追逐的大客戶。各國有大行的董事長、行長頻繁拜訪鐵道部，紛紛與之簽訂《戰(zhàn)略合作協(xié)議》，并陸續(xù)給予鐵道部大手筆信貸支持。

　　有數(shù)據(jù)顯示，2006-2010年間，鐵道部國內(nèi)借款總額由3,505億元增至12,554億元，4年時(shí)間，增長360%。國內(nèi)借款主要依賴銀行等金融機(jī)構(gòu)，這一數(shù)額在鐵道部融資中的占比也連年走高。2006年鐵道部的國內(nèi)借款占當(dāng)年總負(fù)債的60.69%，而2007年、2008年，鐵道部長期借款占當(dāng)年總負(fù)債的比例分別增至62.66%和63.15%。

　　同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的提出，資本金比例這一門檻也被大幅放低。按照國家項(xiàng)目資本金的管理辦法，2009年之前，鐵路項(xiàng)目資本金比例要求為35%，之后則降為了25%。

　　這一管理規(guī)定是為了降低固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)置的門檻，項(xiàng)目資本金比例限額是保證項(xiàng)目投資中非債務(wù)資金的最低限額。但是在積極的財(cái)政政策下，通過各種變通方式獲得的債務(wù)資金實(shí)際上充當(dāng)了眾多政府投資項(xiàng)目的資本金。

　　2009年之前鐵道部一直自行選擇更高標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持鐵路建設(shè)項(xiàng)目資本金不少于50%；但是2009年之后，鐵路建設(shè)項(xiàng)目只需30%的項(xiàng)目資本金即可啟動(dòng)。30%項(xiàng)目資本金中，鐵道部出資不少于51%，地方出資最高為49%，項(xiàng)目資本金之外的70%為銀行貸款等融資，杠桿率大為提高。

　　于是，在國家規(guī)劃擴(kuò)張、鐵道部積極爭取和銀行鼎力相助的共同推動(dòng)下，高鐵巨債得以形成。截至今年上半年，鐵道部總負(fù)債達(dá)到20,907億元，資產(chǎn)負(fù)債率為58.53%，此前，2008年末、2009年末、2010年末，鐵道部的資產(chǎn)負(fù)債率分別為46.81%、53.06%、57.44%，也逐年攀高。

　　資本金先天不足

　　表面看鐵路負(fù)債規(guī)模較大，國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸所研究員羅仁堅(jiān)在接受《中國投資》專訪時(shí)表示，實(shí)際上鐵路的資產(chǎn)負(fù)債情況并非看起來那樣糟糕。

　　一方面，鐵路資產(chǎn)有低估的可能。按照2011年上半年數(shù)據(jù)，在鐵道部3.57萬億元的總資產(chǎn)中，有2.3萬億元是2005年以后形成的，也就是說在2005年前形成的資產(chǎn)在賬面上僅體現(xiàn)為1.27萬元，卻擁有全國鐵路里程7.54萬公里，這些以往建設(shè)的鐵路成本相對(duì)較低，至少還可以繼續(xù)使用數(shù)十年，如果按其使用價(jià)值或重置成本計(jì)算，則遠(yuǎn)不止賬面所表現(xiàn)的價(jià)值，因此，按實(shí)際資產(chǎn)價(jià)值計(jì)算的資產(chǎn)負(fù)債率應(yīng)該要低很多。

　　另一方面，盡管鐵路整個(gè)行業(yè)的盈利不高，但折舊和財(cái)務(wù)費(fèi)用都已計(jì)入成本，每年所提的折舊資金可用于投資和還債。

　　他進(jìn)一步分析認(rèn)為，“十一五”“十二五”是高鐵建設(shè)的高峰期，過后的建設(shè)規(guī)模將會(huì)逐漸降低，負(fù)債增長將會(huì)減緩。從明后年開始，實(shí)現(xiàn)收支平衡和盈利的高鐵線路也會(huì)逐漸增多，現(xiàn)金流保障會(huì)增強(qiáng)。因此，對(duì)于鐵路債務(wù)無需太過緊張。

　　即便如此，尚未完成的項(xiàng)目資金從何而來，這仍然是當(dāng)前與未來無法逃避的現(xiàn)實(shí)問題。作為固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，國家發(fā)改委投資研究所研究員吳亞平在接受《中國投資》采訪時(shí)表示，高鐵投資資本金主要依賴于鐵路建設(shè)基金，每年600億元的資金支持6,000多億元的投資，存在資本金“先天”不足的問題。這個(gè)問題不解決，債務(wù)問題將難以根治。

　　目前的鐵路建設(shè)資金仍來自于部門自籌，主要包括以下幾個(gè)來源：鐵路建設(shè)基金，主要從國鐵和控股的合資鐵路的貨運(yùn)來征收的基金，屬于財(cái)政資金，約每年500億-600億元；銀行貸款；發(fā)行企業(yè)債券；地方政府資金；社會(huì)資金，如社保基金、戰(zhàn)略投資者；鐵路企業(yè)自籌和墊付。

　　除了為數(shù)不多的鐵路建設(shè)基金，大部分資金來源均存在不確定性。在資金來源受限的情況下，過高的項(xiàng)目規(guī)劃目標(biāo)必然會(huì)面臨資本金的匱乏，吳亞平認(rèn)為。這就會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目資本金來源不實(shí)或沒有資本金就開工的問題。

　　同時(shí)，把高鐵作為一個(gè)項(xiàng)目來投資也存在不合理性。羅仁堅(jiān)認(rèn)為，由于鐵路運(yùn)輸關(guān)系到國計(jì)民生，其價(jià)格受國家控制，鐵路企業(yè)沒有運(yùn)價(jià)制定和調(diào)整權(quán)。高鐵項(xiàng)目除了運(yùn)營等直接收入以外，有著很多的正外部性效益，都沒有直接計(jì)算在高鐵項(xiàng)目的收益上。鐵路運(yùn)輸?shù)臏?zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，注定了其不是高盈利行業(yè)，而且投資回報(bào)期相對(duì)較長，不能用一般經(jīng)營性項(xiàng)目的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來衡量高鐵項(xiàng)目。

　　“普通鐵路以及高鐵的使用期普遍長達(dá)50-100年以上，應(yīng)從項(xiàng)目的全生命周期來衡量和評(píng)價(jià)其效益與所發(fā)揮的作用”，羅仁堅(jiān)認(rèn)為。

　　補(bǔ)課投融資改革

　　吳亞平認(rèn)為，在當(dāng)前現(xiàn)有機(jī)制下，解決鐵路債務(wù)問題的途徑，一是降低鐵路投資的年度規(guī)模，二是中央加大預(yù)算內(nèi)投資，即從現(xiàn)在每年4,000億元的預(yù)算內(nèi)投資中增加鐵路投資。

　　未來，對(duì)嚴(yán)重滯后的鐵路部門投融資體制進(jìn)行改革則是必由之路。他認(rèn)為，借鑒石油石化的改革，鐵道部也完全可以市場(chǎng)化，目前高度依賴中央政府的情況下擴(kuò)張?zhí)斐霈F(xiàn)問題很正常。而推進(jìn)鐵路的投融資改革，就要把部分盈利前景好的鐵路項(xiàng)目作為獨(dú)立項(xiàng)目吸引民間投資或者地方政府投資，如京滬高鐵就可以讓天津參與進(jìn)來。保險(xiǎn)資金直接投資也是可以的。在他看來，高鐵項(xiàng)目從長期看都會(huì)有好的效益，特別是滬寧、廣深等。

　　羅仁堅(jiān)也認(rèn)為，隨著高鐵網(wǎng)絡(luò)化和未來的生活方式越來越與高鐵融合，高鐵的運(yùn)量將會(huì)持續(xù)較快增長，主要干線運(yùn)營3-5年后將基本可實(shí)現(xiàn)盈利。

　　如2009年底開通的武廣高鐵，2010年的營業(yè)收入達(dá)51億元左右，除折舊以外，基本可以覆蓋包括財(cái)務(wù)費(fèi)用在內(nèi)的成本支出。如果今年底京廣深全線開通，運(yùn)量將會(huì)大幅增加，預(yù)計(jì)很快就能實(shí)現(xiàn)盈利。

　　“其他一般干線實(shí)現(xiàn)盈利的時(shí)間會(huì)稍長一些；一些功能定位主要為支撐城市空間布局和都市圈發(fā)展的城際鐵路可能需要政府較長時(shí)間的運(yùn)營補(bǔ)貼”，羅仁堅(jiān)說。

　　專家均認(rèn)為，中央政府財(cái)政資金投入比例過小，而且鐵道部承擔(dān)了相當(dāng)一部分的地方性鐵路投資建設(shè)，其債務(wù)也計(jì)入了鐵道部借債主體，這并不合理。今后的方向是把地方性的鐵路投資建設(shè)交給地方政府。同時(shí)允許地方政府發(fā)放地方政府債券來融資，并以稅收作為還債的來源，對(duì)高鐵債務(wù)兜底。

　　事實(shí)上，鐵道部近年來頻頻以省部合作方式推進(jìn)過多個(gè)區(qū)域鐵路項(xiàng)目，此前就有上市公司輝煌科技(16.62,-0.47,-2.75%)在其2011年半年報(bào)中透露，“鐵道部已明確不再牽頭融資，要求由各個(gè)鐵路局、客專公司和指揮部自行融資”。

　　不過，目前國家鐵路分配實(shí)行的是鐵道部統(tǒng)收統(tǒng)支的清算模式，即各個(gè)經(jīng)營主體的收入必須經(jīng)過鐵道部再分配，其他資本在票價(jià)制定、運(yùn)營上均無話語權(quán)，收入預(yù)期難以保證，社會(huì)投資主體因而并不敢輕易投資鐵路，因此融資問題須在盈利得到制度保障之后才有可能得到真正的解決。