完善中國鐵路立法的必要性

 

　　（一）社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的必然呼喚

 

　　作為大型國有獨(dú)資企業(yè)，中國鐵路總公司必須真正厘定現(xiàn)代企業(yè)制度，以適應(yīng)向縱深掘進(jìn)的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)。我國當(dāng)前適用的《鐵路法》（1991年5月1日開始實(shí)施）制定于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，已不能完全適應(yīng)眼下的鐵路改革發(fā)展的新形勢。尤其是2001年我國加入WTO并逐步放開鐵路產(chǎn)權(quán)市場后，正有更多的經(jīng)營主體進(jìn)軍鐵路，使得投資主體由單一走向多元，整個(gè)行業(yè)由壟斷走向競爭。因此，以立法助推鐵路體制機(jī)制改革、保證鐵路行業(yè)可持續(xù)發(fā)展、培育現(xiàn)代鐵路運(yùn)輸市場和打造契合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的監(jiān)管模式，已成為中國鐵路蓬勃發(fā)展的必然呼喚。

 

　　（二）行業(yè)特殊性的內(nèi)在需要

 

　　作為“大聯(lián)動(dòng)機(jī)”的鐵路行業(yè)，深具特殊性，必需完善鐵路法律體系來調(diào)整其自身以及與社會(huì)諸方面的各維度關(guān)系。鐵路目前承擔(dān)著國內(nèi)繁重的客運(yùn)貨運(yùn)任務(wù)，對于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮著巨大的作用。盡管我國鐵路網(wǎng)日益稠密，但是鐵路供需矛盾依然十分突出，尤其是每年適逢“春運(yùn)”和節(jié)假日，旅客依然“一票難求”。而且，目前隨著群眾貨運(yùn)需求的不斷上漲，我國鐵路貨運(yùn)的供給也捉襟見肘。因此，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)方方面面的現(xiàn)實(shí)需求和鐵路運(yùn)輸業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展，需要通過立法來使鐵路資源得到合理盤活和優(yōu)化配置。

 

　?。ㄈ┚S護(hù)旅客貨主合法權(quán)益的現(xiàn)實(shí)吁求

 

　　鐵路運(yùn)輸不僅關(guān)乎國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且涉及群眾平時(shí)生活。目前由于鐵路行業(yè)快速發(fā)展，而鐵路立法滯后，導(dǎo)致了旅客貨主的合法權(quán)益得不到切實(shí)保障。現(xiàn)今的《鐵路法》不盡完備，導(dǎo)致旅客貨主維權(quán)時(shí)缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。這些既不利于提升鐵路運(yùn)輸業(yè)的服務(wù)水平和服務(wù)品質(zhì)，也不利于促進(jìn)鐵路企業(yè)的做大做強(qiáng)。人民群眾無不盼望加快鐵路立法，以調(diào)整鐵路管理與使用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，為解決凸顯矛盾、各種糾紛提供準(zhǔn)確的法律參照。

 

　　當(dāng)前中國鐵路法律體系的存在問題

 

　?。ㄒ唬╄F路立法滯后且存有空白

 

　　目前，我國各種鐵路法律法規(guī)是基于《鐵路法》而制定，大致分為三類：一是屬于鐵路系統(tǒng)內(nèi)部管理的法規(guī)、規(guī)章，涉及鐵路運(yùn)輸安全、鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)、鐵路職工權(quán)益保護(hù)等；二是屬于調(diào)整鐵路與其他行業(yè)（或其他領(lǐng)域）間法律關(guān)系的法規(guī)、規(guī)章；三是屬于鐵路司法維度的司法解釋。由于歷史、體制、機(jī)制等原因，鐵路立法相對滯后而沒有與時(shí)代發(fā)展同步伐。并且，當(dāng)前于鐵路運(yùn)輸及鐵路建設(shè)等領(lǐng)域，我們尚存有不少法律空白而“無法可依”。眼下，一些已明顯過時(shí)的鐵路法律文件或政策性文件還在因襲，甚至對人民群眾普遍關(guān)注、一再反映的熱點(diǎn)、難點(diǎn)，比如火車延誤、鐵路融資以及鐵路建設(shè)、安全監(jiān)管等，由于缺乏必要的法律比對而一直難以解決。

 

　?。ǘ┝⒎ê蛨?zhí)法的主體一體化，“政企合一”

 

　　首先，立法主體和執(zhí)法主體彼此交融。我國目前涉及鐵路運(yùn)輸企業(yè)的多數(shù)行政法規(guī)，是2013年3月之前由原鐵道部或部內(nèi)相關(guān)部門制定并頒布。當(dāng)需要進(jìn)行法律解釋時(shí)，一直是仍由原相關(guān)的制定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)解釋，這即人們常詬病的“裁判兼球員”。同時(shí)，原鐵道部還負(fù)責(zé)全國的鐵路運(yùn)輸和鐵路建設(shè)等諸多事宜，將各種決策大權(quán)和執(zhí)行大權(quán)集于一身。其次，“政企合一”?！惰F路法》沒有涉及鐵路運(yùn)輸企業(yè)于市場經(jīng)濟(jì)體制下如何運(yùn)營，而原鐵道部作為國務(wù)院的一個(gè)組成部門，乃國家行政機(jī)構(gòu)，既擔(dān)負(fù)行政管理職能，還負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸企業(yè)的運(yùn)營管理，這明顯相悖于市場經(jīng)濟(jì)體制下競爭機(jī)制的內(nèi)在要求。

 

　　（三）不能滿足新形勢下鐵路改革發(fā)展的需要

 

　　由于《鐵路法》等法律法規(guī)脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的大背景，所以必須盡快做好修改完善工作。毋庸置疑，現(xiàn)有一些鐵路法律法規(guī)明顯不相適應(yīng)于市場經(jīng)濟(jì)，不相適應(yīng)于政企分開，不相適應(yīng)于鐵路企業(yè)重組，不相適應(yīng)于構(gòu)建現(xiàn)代鐵路企業(yè)制度，不相適應(yīng)于接軌國際市場，不相適應(yīng)于中國鐵路走出去。我們應(yīng)該重點(diǎn)補(bǔ)充鐵路市場建立、運(yùn)作及鐵路管制的立法內(nèi)容，同時(shí)要更明確、更合理地劃分政府鐵路管理部門和相關(guān)部門的權(quán)力與責(zé)任以及鐵路企業(yè)、有關(guān)組織的權(quán)利與義務(wù)，增強(qiáng)可操作性，真正起到促進(jìn)中國鐵路科學(xué)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的重要作用。

 

　　完善鐵路立法以助推鐵路改革發(fā)展的對策

 

　?。ㄒ唬┮婪ɡ宥ㄕ蠓珠_原則及明晰政企關(guān)系

 

　　當(dāng)前，中國鐵路的基礎(chǔ)性、公益性、經(jīng)營性等多重屬性互相交織，無法凸顯鐵路企業(yè)法人實(shí)體和市場競爭主體之真正地位，難以滿足市場化運(yùn)營和社會(huì)化籌資等方面的急切訴求，不利于提升運(yùn)輸企業(yè)的行業(yè)競爭力。當(dāng)前，政府部門和鐵路企業(yè)之間的權(quán)責(zé)邊界需要進(jìn)一步法律界定。新的立法應(yīng)對國家鐵路局的行政管理職能給予更明確的描述。比如國家鐵路局行政職能應(yīng)包括：企業(yè)運(yùn)營監(jiān)管，行業(yè)宏觀調(diào)控，鐵路發(fā)展規(guī)劃，鐵路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定，運(yùn)輸服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定，標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的監(jiān)督檢查等等。同時(shí)立法更明確地界定中國鐵路總公司的安全生產(chǎn)主體責(zé)任，從而真正做好鐵路企業(yè)和政府部門的角色定位。

 

　?。ǘ┮婪ù_保鐵路運(yùn)輸企業(yè)的市場主體地位

 

　　各類鐵路運(yùn)輸企業(yè)是鐵路運(yùn)輸市場之真正主體。這必須自法律上給予準(zhǔn)確定位，界定各自的經(jīng)營范圍和運(yùn)作方式。要依法著重明確各類鐵路運(yùn)輸企業(yè)和用戶之間的種種合同關(guān)系。主要內(nèi)容應(yīng)涵蓋：設(shè)立鐵路運(yùn)輸企業(yè)的門檻和經(jīng)營許可；鐵路運(yùn)輸企業(yè)的概念和類型；鐵路運(yùn)輸企業(yè)的兼并、重組、合并、解散與破產(chǎn)的處置等。同時(shí)，要完善現(xiàn)有的鐵路運(yùn)輸安全條例，做好安全風(fēng)險(xiǎn)防控。鐵路運(yùn)輸安全管理包括線路安全、客貨安全、行車安全、治安安全等。現(xiàn)行《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》頒布于1989年，急需修改完善，以強(qiáng)化各種鐵路運(yùn)輸企業(yè)的責(zé)任、明確執(zhí)法主體。

 

　　（三）立法規(guī)定競爭價(jià)格機(jī)制

 

　　鐵路應(yīng)立法制定更科學(xué)、更合理、更透明和更彈性的價(jià)格機(jī)制，以便鐵路運(yùn)輸能更公平、更有力地參與市場競爭。由于中國鐵路持續(xù)性的運(yùn)能緊張，長期以來造成了巨大的尋租空間。因此，要完善運(yùn)價(jià)管制法律體系，以科學(xué)管控定價(jià)。同時(shí)，我國現(xiàn)實(shí)國情決定了作為交通大動(dòng)脈的鐵路必須承擔(dān)較多的公益性運(yùn)輸，由政府適當(dāng)承擔(dān)鐵路建設(shè)職責(zé)，并盡可能滿足普通民眾特別是弱勢群體的運(yùn)輸需求。今后，我國應(yīng)建立以《價(jià)格法》為核心的價(jià)格法規(guī)體系，從法律上明確規(guī)定公益性運(yùn)輸產(chǎn)品價(jià)格管制的標(biāo)則、范圍、程序及方法等。

 

　?。ㄋ模┮婪ń⑾M(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制

 

　　鐵路作為重要服務(wù)性行業(yè)，要“以服務(wù)為宗旨”，時(shí)刻呵護(hù)消費(fèi)者利益。目前，由于一些客觀條件和主觀因素，經(jīng)常出現(xiàn)一些損害旅客貨主消費(fèi)權(quán)益的現(xiàn)象，比如列車晚點(diǎn)，退票扣費(fèi)，售票機(jī)制不合理等。上述現(xiàn)象，廣大消費(fèi)者處于弱勢地位，往往是在權(quán)益被侵犯后，缺乏必要的法律根據(jù)而無法維權(quán)。因此，在立法中應(yīng)對作為消費(fèi)者的旅客貨主之合法權(quán)益給予切實(shí)保護(hù)，要便于消費(fèi)者維護(hù)自己的合法權(quán)益。比如，要以立法方式助推鐵路企業(yè)貨運(yùn)改革，一要轉(zhuǎn)變過去“鐵老大”的行事風(fēng)格；二要減少環(huán)節(jié)，力避權(quán)力尋租。

 

　?。ㄎ澹┝⒎ㄍ晟畦F路市場的運(yùn)營和監(jiān)管

 

　　目前，我國的鐵路監(jiān)管不到位、不充分、不及時(shí)，許多問題都必須依法加以改進(jìn)和完善。比如，鐵路監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位及其與鐵路管理部門的關(guān)系；是實(shí)行鐵路發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)營許可、運(yùn)價(jià)、運(yùn)行、執(zhí)法集于一體的監(jiān)管模式，抑或?qū)嵭型怀鰧﹁F路市場運(yùn)營的單一監(jiān)管模式等等。但是，引入競爭、開放市場與統(tǒng)一調(diào)度的關(guān)系必須自法律上進(jìn)一步廓清。既要打造適應(yīng)市場競爭的企業(yè)主體，又要保證作為“一盤棋”的鐵路不被肢解。要堅(jiān)持實(shí)施統(tǒng)一調(diào)度，發(fā)揮路網(wǎng)的整體功能優(yōu)勢。管理路網(wǎng)尤其需要進(jìn)一步從法律上強(qiáng)化深度、廣度和力度。概言之，完善現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)，依法對鐵路市場進(jìn)行有力有效的運(yùn)營和監(jiān)管。