國務院：向社會放開城際鐵路等所有權

 

　　8月19日下午，中國政府網發(fā)布國務院《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》指出，應加快“十二五”鐵路建設，爭取超額完成2013年投資計劃，全面開放鐵路建設市場，向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權、經營權；并在推進鐵路投融資體制改革、完善鐵路運價機制、建立鐵路公益性政策性運輸補貼的制度、加大力度盤活鐵路用地資源等方面提出意見。

 

 

　　《意見》提出，全面開放鐵路建設市場，對新建鐵路實行分類投資建設。向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權、經營權，鼓勵社會資本投資建設鐵路。

 

　　“這使得地方政府和社會資本由參與轉為主導的角色。”國家發(fā)改委綜合運輸研究所研究員羅仁堅介紹說，以前，更多的社會資本和地方政府都是以合資形式，在鐵道部的主導下，參與鐵路建設或擁有所有權；而現(xiàn)在，在符合規(guī)范的情況下，社會資本可以主導建設開發(fā)，擁有絕對的資本或控股。

 

　　城際鐵路、資源開發(fā)性鐵路等所有權的全部開放，意味著不屬于大路網干線的、為地區(qū)經濟服務的鐵路，都可以由民間資本或地方政府主導。

 

　　羅仁堅分析說，一方面，鐵總不需要繼續(xù)負擔所有鐵路的建設費用；另一方面，對于地方來講，有了自主建設與經營權，只要有實力，就可以隨時根據地方發(fā)展的需要建設鐵路，不再“等靠要”；而對于社會資本來說，獨立建設和經營資源開發(fā)性鐵路，只要有運量的保障，就可以贏得可觀的利潤。

 

 

　　《意見》中稱，將研究設立鐵路發(fā)展基金，以中央財政性資金為引導，吸引社會法人投入。鐵路發(fā)展基金主要投資國家規(guī)定的項目，社會法人不直接參與鐵路建設、經營，但保證其獲取穩(wěn)定合理回報。“十二五”后三年，繼續(xù)發(fā)行政府支持的鐵路建設債券，并創(chuàng)新鐵路債券發(fā)行品種和方式。

 

　　“發(fā)展基金”是一種新提法，近年來，吸引社會資本進入鐵路一直沒有取得很好的效果。社會資本進入鐵路，可能面臨具體的項目在運營中難以得到預期回報的問題，因此社會資本并不積極。

 

　　“鐵路發(fā)展基金主要希望吸引的社會法人目標，這些法人可能是持有大量資金的保險公司等大型企業(yè)。”羅仁堅推測說。他解釋道，設立“鐵路發(fā)展基金”的模式，意味著把政府性資金、鐵路征收的鐵路建設基金等投入放在同一個池子里，吸收社會資本進入，投資一攬子項目。“投資者不需要操心具體投資哪個具體項目，免除了不可控因素，保證投資者的穩(wěn)定回報。”

 

　　而在鐵路建設債券方面，今年發(fā)改委已經批復同意分期發(fā)行1500億元債券，所籌資金全部用于哈爾濱至齊齊哈爾鐵路客運專線等73個鐵路建設項目。債券品種的多樣化，如5年、10年期等，便于吸引投資者購買。

 

 

　　《意見》提出，要不斷完善鐵路運價機制，穩(wěn)步理順鐵路價格關系。堅持鐵路運價改革市場化取向，按照鐵路與公路保持合理比價關系的原則制定國鐵貨運價格，分步理順價格水平，并建立鐵路貨運價格隨公路貨運價格變化的動態(tài)調整機制。創(chuàng)造條件，將鐵路貨運價格由政府定價改為政府指導價，增加運價彈性。

 

　　羅仁堅認為，由政府定價改為政府指導價的發(fā)展方向是對的，“給企業(yè)一定的定價自主權，在政府指導下進行一定范圍內的浮動，這樣有利于激發(fā)企業(yè)的積極性。”不過，羅仁堅表示，《意見》中所提及的“按照鐵路與公路保持合理比價關系的原則制定國鐵貨運價格”，“建立鐵路貨運價格隨公路貨運價格變化的動態(tài)調整機制”并不明確。

 

　　“公路的運價有很多種類，它的標準本身就很難確定；另一方面，公路運價可能較低，不能從市場中收益，只能靠拼命超載來降低成本，如果參照公路的運價，就會形成惡性循環(huán)。”羅仁堅認為，鐵路的定價并不需要參照物，而是應當依據鐵路貨運本身經營的社會成本來計算。

 

　　此外，《意見》中暫未明確鐵路客運價格的變化趨勢。今年3月，鐵路系統(tǒng)實行政企分開，一些人猜測，鐵路客運可能會提高運價，羅仁堅說，鐵路的客運價格是關系到民生的問題，目前政府部門考慮到相關影響，并未提及客運價格問題。

 

 

　　《意見》中稱，在理順鐵路運價、建立公益性運輸核算制度之前，為解決中國鐵路總公司建設項目資本金不足、利息負擔重等問題，考慮到鐵路運輸公益性因素，中央財政將在2013年和明后兩年對中國鐵路總公司實行過渡性補貼。此外，中國鐵路總公司繼續(xù)享有國家對原鐵道部的稅收優(yōu)惠政策，國務院及有關部門、地方政府對鐵路實行的原有優(yōu)惠政策繼續(xù)執(zhí)行。

 

　　羅仁堅介紹說，鐵路改制前為“政企合一”，作為政府部門承擔公益性運輸理所應當。而在經營狀況并不理想的情況下，鐵路總公司作為一家企業(yè)，與其投資公司承擔公益性運輸時，應當進行合理的補貼。

 

　　不過，羅仁堅認為，真正建立補貼機制并不容易。哪些項目屬于公益性運輸？其運輸量有多大？成本與補貼額應為多少？這些都需要經過詳細的測算，是一個十分復雜的過程。由此，在補貼體系尚未完善時，過渡性的補助將為鐵路總公司解決一定的燃眉之急。

 

　　有媒體去年報道，原鐵道部部長盛光祖曾在一次內部會議上稱，去年鐵路公益運輸線路虧損700億元。而一位鐵道部的退休官員則稱，鐵道部因為公益服務而遭受的損失一年估計在1000億元以上。不過，羅仁堅認為，由國家補貼其中的大部分，使企業(yè)扭虧為盈的可能性并不大。

 

　　關于中國鐵路總公司繼續(xù)享有的國家對原鐵道部的稅收優(yōu)惠政策，羅仁堅解釋說，其中包括鐵路建設債券享有政府信用支持，以及企業(yè)購買中國鐵路建設債券所取得的利息收入，享受減半征收所得稅等政策。

 

 

　　《意見》提出，加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵土地綜合開發(fā)利用。支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)。鼓勵對現(xiàn)有鐵路建設用地的地上地下空間進行綜合開發(fā)。地方政府要支持鐵路企業(yè)進行車站及線路用地一體規(guī)劃，按照市場化、集約化原則實施綜合開發(fā)，以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。

 

　　羅仁堅說，鐵路車站占有的土地，以前只能用于生產經營，利用強度較低。如果可以綜合開發(fā)，將實現(xiàn)地上地下空間綜合利用。如建設較高樓層，底層用于生產經營，上層用于開發(fā)作商業(yè)用途，利用獲得收益來更好地支持鐵路建設。