鐵路改革面臨新七道坎：債務或破3萬億

 

　　鐵路系統(tǒng)政企分開了，但鐵路改革的路還很長、很艱難。新的鐵路體制仍面臨諸多難題需要破解。

 

　　國務院機構改革方案將鐵道部職能一分為三：一部分企業(yè)職能剝離出來，成立中國鐵路總公司；一部分屬于綜合性管理職能和綜合交通運輸體系有關的部分職能，包括鐵路規(guī)劃、政策、法規(guī)等，劃給交通運輸部；一部分安全生產監(jiān)管的職能，由新設立的國家鐵路局(副部級機構)管理，國家鐵路局由交通運輸部管理。

 

　　目前，中國鐵路總公司已經掛牌，國家鐵路局正在籌建。64年來中國鐵路政企合一的體制終于分開了，應該講這一次改革在中國鐵路史上具有里程碑的意義。雖然這個方案沒有什么新意，但卻是最平穩(wěn)的一個方案。對于這個龐大的“鐵路帝國”而言，通過總公司、國家鐵路局的過渡性安排，既可以保證鐵路大動脈的正常運轉，又為今后的改革留下了空間。因此，對于鐵路系統(tǒng)而言，政企分開了，但鐵路改革的路還很長、很艱難。新的鐵路體制面臨諸多難題需要破解。

 

 

　　中國鐵路總公司負責國有鐵路的經營活動，目前國有鐵路貨物運輸量占全國鐵路市場80%的份額，屬于絕對壟斷的地位。客運方面，由于目前各個高鐵客運公司事實上難以獨立經營而不得不委托相關鐵路局經營，這種格局在今后相當長的一段時間內會一直存在。也就是說，客運業(yè)務也仍然由國有鐵路壟斷。

 

　　中國鐵路總公司進一步改革的任務還很重，首先是要明晰產權，讓新組建的鐵路總公司 “脫胎換骨”，成為市場經濟中真正的法人主體。政府部門應該采取有效措施，總結以前壟斷企業(yè)改革中的經驗教訓，避免鐵路總公司再出現(xiàn)壟斷公司中存在的問題。目前來看，中國鐵路總公司的行業(yè)壟斷地位沒有變。因此，要建立鐵路行業(yè)市場競爭的新體制，首先要解決鐵路行業(yè)壟斷問題。

 

　　破解鐵路行業(yè)壟斷，應與市場競爭、企業(yè)重組同時進行。鐵路企業(yè)重組的過程，是培育鐵路行業(yè)市場競爭主體的過程，也是建立鐵路新體制、新機制的過程。在這個過程中，既要考慮到中國鐵路在國民經濟中的現(xiàn)實地位，也要考慮到中國鐵路的未來發(fā)展方向。所有這一切，都是建立在對中國鐵路現(xiàn)實的基礎上所應作出的正確決策。

 

　　如何正確認識和評價中國鐵路現(xiàn)實，是一個非常復雜的問題，需要下大力氣研究論證。對于鐵路而言，要形成真正的市場競爭格局還缺乏必要的條件。沒有一個企業(yè)能夠與中國鐵路總公司競爭，也沒有一個企業(yè)能與中國鐵路總公司下屬的任何鐵路企業(yè)構成競爭。中國鐵路總公司的壟斷地位是客觀存在的基本事實。

 

　　因此，國家一方面應通過嚴格的監(jiān)管程序設計，防止中國鐵路總公司利用自身的壟斷地位侵害其他鐵路運輸企業(yè)和消費者的合法權益；另一方面，也要加大對中國鐵路總公司的深化改革力度，通過對其內部鐵路企業(yè)的重組與結構調整，形成能自主經營、自我發(fā)展、自負盈虧的獨立新鐵路運輸企業(yè)集群，在內部形成相互間的協(xié)作與競爭態(tài)勢，逐步過渡到行業(yè)內外的市場競爭。當中國鐵路總公司內部鐵路企業(yè)集群適應了市朝競爭后，中國鐵路總公司作為特殊時期的過渡性安排將完成歷史使命，而全新的鐵路運輸市場主體格局將為中國鐵路未來的發(fā)展提供活力和動力。

 

　　為了防范中國鐵路總公司濫用權力，國家相關部門應當制定相應的法規(guī)和規(guī)章，對中國鐵路總公司的法律地位、經營責任、權利義務、與其他鐵路運輸企業(yè)的關系等基本問題作出規(guī)范，防范其利用壟斷地位搞不正當競爭，損害其他鐵路運輸企業(yè)的合法權益。

 

 

　　根據方案，鐵路總公司負責鐵路的統(tǒng)一調度，也就是說全國所有鐵路的運輸生產活動都要由總公司來決定，包括所有與國鐵接軌的地方鐵路、合資鐵路在內，都要服從于中國鐵路總公司的統(tǒng)一調度指揮。

 

　　我們都清楚，鐵路運輸調度實際是對運力資源的調度，理論上(設計上)的運輸能力必須通過調度活動才能轉化為現(xiàn)實的運力，而現(xiàn)實的運力才能完成人與物的位移。鐵路運輸企業(yè)獲得的現(xiàn)實運力資源越多，其經濟效益越好。而中國鐵路總公司既是經營實體，又是調度主體，在發(fā)生運力利益沖突時，不可避免地會傾向于中國鐵路總公司自身，從而給其他鐵路運輸企業(yè)造成不公平。因此，對中國鐵路總公司的統(tǒng)一調度行為的法律規(guī)制尤為重要。否則，那些中小鐵路運輸企業(yè)將無法生存。

 

　　鐵路運輸的統(tǒng)一調度，是鐵路運輸生產管理體制的核心。運力是鐵路運輸企業(yè)從事運輸生產的手段，作為獨立的市場主體，應當享有充分的自主權。我們認為，統(tǒng)一調度作為鐵路運輸生產管理體制，是由鐵路的特點所決定的。特別是在運力資源相對緊張的狀況下，統(tǒng)一調度更為必要。

 

　　一是滿足鐵路客貨流運動的需要。由于鐵路客貨流是在全國鐵路間流動的，一個運輸企業(yè)往往很難做到使旅客或者貨物發(fā)生由甲地至乙地的位移，因此，需要各運輸企業(yè)的配合和協(xié)助。鐵路車輛是在全國鐵路網上運行的。這就需要通過統(tǒng)一調度，以實現(xiàn)運輸效力的最優(yōu)化。因此，統(tǒng)一調度不僅是運輸生產技術上的要求，也是運輸生產過程的要求，同時也是鐵路適應市場經濟發(fā)展的要求。

 

　　二是提高鐵路運輸企業(yè)運輸效率的需要。各運輸企業(yè)的客貨源不均衡性是鐵路運輸的另一個基本特點。有的地區(qū)貨流比較大，有的地區(qū)客流比較大，有的運輸企業(yè)可能缺少運輸車輛，而有的運輸企業(yè)又可能富余車輛。因此，要發(fā)揮運輸企業(yè)的運輸效率，也需要有一個統(tǒng)一調度的問題。在全國鐵路間進行統(tǒng)一調度，可以使有限的運力資源得到充分利用，大大提高運輸企業(yè)運輸效率。

 

　　三是統(tǒng)一調度有利于維護鐵路運輸生產秩序。在中國，鐵路運輸依然是交通運輸的主要方式。要保證大聯(lián)動機制的暢通，也需要有一個統(tǒng)一的部門進行協(xié)調、組織全國鐵路的運輸工作。

 

　　法律制度安排上，應當明確全國鐵路實行統(tǒng)一調度制度，以確保全國路網的完整與暢通。不管是國家鐵路，還是地方鐵路、合資鐵路、專用鐵路等，只要參加全國鐵路運輸網絡運輸，都要遵守統(tǒng)一調度的原則，都要接受統(tǒng)一調度管理。中國鐵路總公司在統(tǒng)一調度時，必須遵循公平平等的原則，在制定運行圖時要充分征求其他鐵路運輸企業(yè)的意見，確保設圖公平；要按照市場經濟的原則和規(guī)律，處理統(tǒng)一調度所形成的經濟關系和法律關系。

 

　　從統(tǒng)一調度的性質來看，作為全國鐵路運力安排的方式，關系到所有參與鐵路運營活動主體的權利與利益，因此它不是完全的企業(yè)行為，而是由全體鐵路企業(yè)共同參與的市場協(xié)調行為。鐵路與公路不同，公路建成后，它的運輸能力主要通過車輛來體現(xiàn)，而鐵路的運輸能力則是通過運行圖體現(xiàn)。運力資源不列入運行圖，則資源性的運力就不能轉化為現(xiàn)實的運力。一條線路的年運輸能力400萬噸也好，500萬噸也好，不列入運行圖，不在運行圖中給你安排運輸量，再好的線路也等于零。因此，統(tǒng)一調度的實質是運力調度，而運力調度主要是運行圖的變更和運輸工具的調配。正是由于統(tǒng)一調度具有運力分配的功能，所以它不能由一個企業(yè)所獨享。

 

　　考察統(tǒng)一調度的方式，我們發(fā)現(xiàn)目前世界上主要有兩種方式：一種是協(xié)會式的調度，一種是國家式(政府)調度。協(xié)會式調度如美國的北美鐵路協(xié)會，它的基本職能之一就是要負責協(xié)調鐵路運輸企業(yè)間運力的統(tǒng)一協(xié)調，協(xié)會式調度的基礎是信息化程度要求較高。沒有信息的現(xiàn)代化，很難實施這種調度方式。國家式調度也就是政府通過行政手段，強制運力的分配，這是計劃經濟國家的主要調度手段。比如我國基本上都是政府通過行政手段進行調度的，而這兩種調度形式主要是通過修改運行圖和調配運輸工具來完成的。

 

　　統(tǒng)一調度涉及的法律關系比較復雜，既有企業(yè)之間的合同關系，也有政府與企業(yè)之間的行政管理關系。中國鐵路總公司享有統(tǒng)一調度權，意味著可以對全國鐵路實施運力資源的配置。由于中國鐵路總公司法律地位定位在公司制企業(yè)，企業(yè)的目標是利潤最大化，中國鐵路總公司有可能通過統(tǒng)一調度手段而獲得超額利潤，構成對其他鐵路運輸企業(yè)權益的侵害，因此，對中國鐵路總公司的統(tǒng)一調度權的法律規(guī)制尤為重要。要有明確具體的統(tǒng)一調度的程序性規(guī)定，確保統(tǒng)一調度的公正性和合法性。同時更要明確統(tǒng)一調度的法律責任，加強對中國鐵路總公司的調度責任約束，才能保證調度的合理性和有效性。國家鐵路局作為鐵路行政管事機構，應當加強對統(tǒng)一調度行為的監(jiān)管，防止出現(xiàn)濫用調度權力損害其他鐵路運輸企業(yè)的利益。