中國鐵路總公司控制著全國70%的鐵路線路里程，剩下的為地方鐵路與合資鐵路經營。高鐵客運1.8萬公里的網絡則由近200家合資鐵路公司占有，然而運營權幾乎都是由中國鐵路總公司所屬的鐵路運輸企業(yè)即鐵路局行使。這些高鐵公司不管是愿意還是不愿意，在高鐵建成后都要委托相關鐵路局經營。而高鐵公司獲得的經營收入卻微乎其微。因此，如何處理中國鐵路總公司與其他鐵路企業(yè)的關系特別是高鐵公司的關系，直接關系到鐵路整個行業(yè)是否能夠健康發(fā)展的根本性問題，也關系到鐵路巨額債務是否能夠平穩(wěn)消化的問題。

 

　　從法律上看，中國鐵路總公司與其他鐵路企業(yè)的關系是平等的民事主體關系，中國鐵路總公司不具有行政管理權力和對其他鐵路企業(yè)的支配權，但事實上中國鐵路總公司控制了路網調度權，而其他鐵路企業(yè)不得不受制于中國鐵路總公司；中國鐵路總公司作為合資鐵路公司的控股股東也對公司具有股份控制權，因此，如何保證這些鐵路企業(yè)能夠獨立經營、開展競爭是政府監(jiān)管部門的責任。

 

　　要通過法律手段規(guī)制中國鐵路總公司的經營行為，避免中國鐵路總公司利用壟斷地位和控制調度權侵害其他鐵路企業(yè)的權益；要賦予其他鐵路運輸企業(yè)參與全國鐵路調度活動權利確保鐵路運力資源能夠做到公平、公正地分配；其他鐵路運輸企業(yè)對中國鐵路總公司濫用權力侵害自己的權益的行為有申訴控告的權利。對于中國鐵路總公司控股的合資鐵路公司，其他股東可以根據公司法的規(guī)定，對大股東的不當行為進行申訴或者通過司法程序解決。

 

 

　　互聯(lián)互通，是指鐵路運輸企業(yè)所擁有的鐵路線路應當向其他鐵路運輸企業(yè)開放，任何一家鐵路企業(yè)都不得拒絕其他鐵路運輸企業(yè)通行車輛的要求?；ヂ?lián)互通是鐵路路網整體性的必然要求。目前，中國鐵路線路里程已經達到10萬多公里，其中國家鐵路擁有線路7萬多公里，合資鐵路公司擁有2萬多公里，還有1萬多公里屬于地方鐵路或者專用鐵路。經營這些鐵路的企業(yè)近250家，僅鐵路客運專線公司就達到近200家。這些企業(yè)所擁有的鐵路線路都是路網的組成部分，如果不能互聯(lián)互通，各行其是，就不能發(fā)揮鐵路運輸的整體效率。因此，保證鐵路線路的互聯(lián)互通，是提高鐵路效率的必然要求。

 

　　鐵道部一分為三后，中國鐵路總公司實際上控制著全國鐵路網，其他鐵路運輸企業(yè)運送旅客或者貨物絕大多數需要通過中國鐵路總公司控制的線路才能實現(xiàn)人與物的位移，如果中國鐵路總公司不允許其他鐵路運輸企業(yè)的線路接入與車輛通行，則其他鐵路運輸企業(yè)將無法進行正常的運輸生產活動。因此，在法律上要明確互聯(lián)互通的原則，明確任何一家鐵路企業(yè)都應當向其他鐵路企業(yè)開放線路，確保路網的統(tǒng)一和暢通，以保證路網完整性。鼓勵開行直通客貨列車，以便提高運輸效率。對于違反互聯(lián)互通原則、限制其他運輸企業(yè)進入的，要追求其法律責任。

 

　　與互聯(lián)互通相關的便是鐵路經營收入清算，因為互聯(lián)互通，一方使用另一方的線路和運輸能力，產生的費用應當由使用方支付。這就產生了費用清算的問題。既有中國鐵路總公司內部企業(yè)之間的清算，也有中國鐵路總公司以外的鐵路企業(yè)與中國鐵路總公司及其所屬企業(yè)的收入清算。鐵路企業(yè)之間的收入清算原則上是企業(yè)行為，由產生收入的鐵路企業(yè)互相清算。但是由于中國鐵路總公司一企獨大，很可能在清算上不能很好地履行義務，導致其他鐵路企業(yè)的收入不能及時到位，影響鐵路企業(yè)正常的現(xiàn)金流和經營活動。因此，鐵路企業(yè)之間的收入清算規(guī)則非常重要。

 

　　在鐵路政企分開以前，鐵路企業(yè)之間的互聯(lián)互通產生的收入清算執(zhí)行的是原鐵道部發(fā)布的收入清算辦法，在政企分開后，是否需要由行政機關發(fā)布清算規(guī)則值得研究。我認為，在鐵路政企分開以后，在國家鐵路行政機關與鐵路企業(yè)之間應當有相應的鐵路運輸生產業(yè)務協(xié)調機構，這種協(xié)調機構既不是行政機關，也不是獨立的企業(yè)，而是由鐵路運輸企業(yè)共同組成的協(xié)會式的社會組織，是行業(yè)自律性組織，行使協(xié)調各鐵路運輸企業(yè)之間的運輸生產事務。類似于美國的北美鐵路協(xié)會，它的基本職能就是負責協(xié)調鐵路運輸企業(yè)間關系，包括運力調度和收入清算，所有的鐵路運輸企業(yè)都是會員單位。協(xié)會章程是協(xié)會的“小憲法”，重大事項由會員單位按照組織章程共同決定。這種組織架構一方面能夠適應市場的要求，增強鐵路運輸企業(yè)之間的業(yè)務合作；另一方面，行政機關不參與、不干涉企業(yè)的經營活動，將企業(yè)行為真正交與企業(yè)行使。

 

　　在鐵路自律性協(xié)會沒有成立之前，涉及到鐵路行業(yè)性的問題還是應當由國務院鐵路主管部門(目前為交通運輸部)通過行政規(guī)章的形式，予以規(guī)范。國家鐵路局(交通運輸部)要通過監(jiān)管活動，保證規(guī)章的實施，以維護鐵路運輸企業(yè)的合法權益。

 

 

　　重組鐵路企業(yè)是進一步深化鐵路改革的必然選擇。中國鐵路總公司一家獨大，形成事實上的運輸壟斷，這種機制是不符合市場競爭要求的。要打破壟斷，必須進行企業(yè)重組。

 

　　重組鐵路運輸企業(yè)，一是要堅持有利于開展市場競爭的原則。鐵路企業(yè)重組要打破壟斷，有利于企業(yè)之間開展公平的市場競爭。二是要堅持規(guī)模經濟的原則，要合理確立鐵路運輸企業(yè)所轄鐵路線路的邊界，以利于重組后的鐵路運輸企業(yè)具有獨立經營、自我發(fā)展的能力。在鐵路運輸企業(yè)內部，盡可能形成一級產品、一次性收入，減少分界口的運輸交接，減少跨界清算的工作量。對于鐵路貨運業(yè)務，應當努力實現(xiàn)市朝經營，大力發(fā)展鐵路貨運專業(yè)運輸，提倡集裝化運輸、聯(lián)合運輸，不斷提高貨物運輸效率，提高鐵路貨運業(yè)務的競爭力。

 

　　在重組過程中，要注意改善鐵路股權結構，引進戰(zhàn)略投資，更新經營理念。按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，設立決策民主、分權監(jiān)督、職工參與的企業(yè)治理結構，保證決策的科學化、民主化，調動職工的積極性，提供優(yōu)質的客貨運輸服務。要實現(xiàn)鐵路重組的目標，重組路徑的選擇至關重要。

 

　　專家學者提出過許多方案，但基本上可以歸納為兩種：一種是區(qū)域性鐵路重組，即根據全國經濟區(qū)域重組成若干個鐵路企業(yè)；第二種是按照客貨運輸分離的方案重組鐵路企業(yè)。

 

　　從國外情況看，美國在上世紀80年代提出振興鐵路的計劃，其中鐵路重組法案中將客運業(yè)務從鐵路公司分離出來，設立全國鐵路客運公司(即AMTRACK)，貨運重組成四家全國性的鐵路股份公司并上市，成為營利的鐵路企業(yè)。客運公司則由國家經營，實行運營補貼，隨著經營狀況的改善，補貼逐步下降，目前已經基本上做到自負盈虧。日本在上世紀80年代進行鐵路重組時，是將全國鐵路分為一個貨運公司、六個客運公司，這與日本本土貨運業(yè)的現(xiàn)實有關，鐵路與其他運輸業(yè)的貨運業(yè)務已經處于充分競爭的狀態(tài)，因此在鐵路貨運業(yè)內部不需要競爭。相反鐵路客運是日本主要交通工具，需要開展競爭，重組時不希望一家壟斷。歐洲的鐵路重組則以客貨分離為主導，按照區(qū)域經濟模式重組鐵路運輸企業(yè)。

 

　　不管是何種模式，鐵路客貨運輸業(yè)務分離，作為重組的方案，是許多國家鐵路重組的基本選擇。分析其原因，主要還是因為鐵路客運業(yè)帶有很強的公益性，安全投入多，運價控制嚴，單純靠客運收入很難實現(xiàn)自負盈虧、自我發(fā)展，因此需要國家政策的支持。

 

　　而在鐵路客貨運一體化情形之下，公益性與市場性混合，考核標準不好統(tǒng)一，很難體現(xiàn)經營管理水平。尤其是高速鐵路開通以后，鐵路客運公司的巨額債務如果不能得到有效處理，則客運虧損就是無法改變的現(xiàn)實。因此，鐵路企業(yè)重組的第一步，應當是將鐵路客運業(yè)務從現(xiàn)有體制中分離出來，重組鐵路客運業(yè)務，培養(yǎng)鐵路客運網的內部競爭能力，不斷提高鐵路客運服務水平和市場競爭能力。國家要對公益性的客運業(yè)務給予政策上的支持和經營上的補貼。鐵路客運業(yè)務要把社會效益而不是把賺錢作為第一目標。通過不斷開發(fā)不同客運產品，培養(yǎng)高檔、中檔旅客群體，改善經營狀況，以提高鐵路客運的效益。而鐵路貨運業(yè)務則完全可以放開，在整個運輸市場中開展競爭。

 

　　上述七個方面，是中國鐵路總公司成立后鐵路改革需要解決的最緊迫的問題。因為它不僅關系到所有人的切身利益，也關系到這邁出的政企分開第一步能否站穩(wěn)腳跟。改革的目標絕不是簡單地政企分開，而是要在政企分開的基礎上，推進中國鐵路市朝，把中國鐵路改造成為具有獨立精神、充滿活力的現(xiàn)代企業(yè)。因此，中國鐵路改革正處于艱難前行的攻關階段，但正因為其難，才更需要智者。