鐵路土地綜合性開發(fā)之"困"與"途"

 

　　本刊記者吳獻龍

 

　　2014年2月25日，中國鐵路總公司資產(chǎn)評估項目招標(biāo)和中國鐵路總公司土地評估和土地授權(quán)經(jīng)營資產(chǎn)處置項目評估機構(gòu)選聘招標(biāo)會在北京舉行。據(jù)了解，在北京鐵道大廈三層多功能廳的開標(biāo)現(xiàn)場共有110多家評估機構(gòu)購買了招標(biāo)文件，當(dāng)日遞交標(biāo)書的評估機構(gòu)也有近40家。

 

　　根據(jù)現(xiàn)場參加競標(biāo)的相關(guān)評估機構(gòu)負責(zé)人介紹，本次招標(biāo)現(xiàn)場一改往日鐵路項目招標(biāo)現(xiàn)場冷清的局面，與會者眾多，來自全國各地的評估機構(gòu)對此次招標(biāo)非常關(guān)注，并有多家機構(gòu)表示志在必得，充滿競爭氣氛。另外，根據(jù)中國鐵路總公司的安排，中國鐵路建設(shè)投資公司將在3月底公布兩項招標(biāo)的中標(biāo)結(jié)果，隨后進入評估階段，計劃用兩個月的時間完成評估報告，報送中國鐵路總公司。隨著中國鐵路總公司資產(chǎn)評估項目的開啟，鐵路系統(tǒng)土地綜合性開發(fā)即將啟動，而這對中國鐵路建設(shè)將產(chǎn)生重要影響。

 

　　其實，在龐大的鐵路系統(tǒng)內(nèi)，鐵路土地資產(chǎn)評估極其復(fù)雜。按照幾十年形成的慣例，修建鐵路所需土地一直是由國家征用之后劃撥，其價值并未體現(xiàn)在相關(guān)報表上面。而且，中國鐵路系統(tǒng)的鐵路總公司-路局-站段的三級管理體制也使得土地的使用面臨一系列亟待解決的問題。

 

　　在中國鐵路建設(shè)急需大量資金的當(dāng)前，告別部委身份之后，中國鐵路總公司必須按照市場化的規(guī)則探索出一條持續(xù)發(fā)展的新路子。這時候，鐵路系統(tǒng)閑置中的大量土地資產(chǎn)被綜合利用就被提上日程，而這也成為鐵路系統(tǒng)提出"鐵路土地綜合開發(fā)"這一方案的最直接原因。

 

 

　　雖然在國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》中有"加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵土地綜合開發(fā)利用"的措辭，但要想真正將這些措施落到實處，難度不小。

 

　　據(jù)相關(guān)媒體報道，在年初召開的鐵總工作會議上，有一些地方路局的局長在會上表示，盤活鐵路土地資產(chǎn)是個好政策，鐵路的土地資產(chǎn)也很龐大，但要用好這一政策，盤活這塊資產(chǎn)，問題很多，其中一個就是管理多頭，資產(chǎn)的權(quán)屬太過復(fù)雜，有些屬于總公司層面，有些屬于鐵路局，有些屬于底下的站段，更有些屬于站段底下的多經(jīng)公司，而在劉志軍實行鐵路建設(shè)融資的合資公司制度之后，問題更加復(fù)雜，一些土地資產(chǎn)還涉及到地方政府以及外部投資者。

 

　　除了鐵路土地資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不清晰外，來自政策上的障礙也不少。北京交通大學(xué)教授趙堅指出，土地的管理單位是歸國土部門，城市的建設(shè)是歸建設(shè)部門來管，建設(shè)部門和規(guī)劃部門對城市有一個整體規(guī)劃，城市規(guī)劃若不調(diào)整的話，火車站附近要進行高密度的開發(fā)很難進行，另外，按照國土部門的規(guī)定，交通用地不能用于商業(yè)用地，這些政策都要調(diào)整。

 

　　鐵路土地資產(chǎn)盤活的另一難題是土地用途屬性問題。原先鐵路沿線的土地都屬于劃撥性質(zhì)，屬于公益性用地，用于交通運輸以及相關(guān)的生產(chǎn)生活，現(xiàn)在要進行開發(fā)，涉及到用途改變問題，需要經(jīng)過土地管理部門的批準(zhǔn)和允許，同時，原先劃給鐵路部門的用地可能只是沿線內(nèi)很小的一塊，如果要進行商業(yè)開發(fā)，勢必要跟周邊的土地一起規(guī)劃利用，這就涉及到統(tǒng)一的規(guī)劃、征地等問題。這方面，需要有不少制度和法規(guī)上的突破和調(diào)整。

 

　　另外，開發(fā)主體也是其中一個制約因素。以香港為例，進行房地產(chǎn)開發(fā)和鐵路經(jīng)營的主體都是一個，既是房地產(chǎn)公司，又是鐵路建設(shè)和運營的公司。但是在內(nèi)地這兩方根本不可能是同一個，房地產(chǎn)開發(fā)商不建設(shè)也不經(jīng)營鐵路。

 

　　雖然鐵路土地資源的綜合利用存在著種種的瓶頸，但在鐵路建設(shè)資金短缺的當(dāng)下，土地資源利用必須取得突破已經(jīng)成為業(yè)內(nèi)的共識。

 

 

　　2月23日、24日，中國鐵路總公司專門召集全國18個路局和三大專業(yè)運輸公司主要負責(zé)人，召開了全路土地經(jīng)營開發(fā)的工作會議。這次鐵路總公司的高層會議無疑對25日的招標(biāo)會有著重要的意義。而中國鐵路總公司副總經(jīng)理彭開宙在會上強調(diào)，在土地綜合經(jīng)營開發(fā)方面，今年必須要取得突破性進展。

 

　　據(jù)相關(guān)媒體報道，其實，中國鐵路總公司早就開始做著相關(guān)的調(diào)研工作，并已組織專人赴廣東等地就沿線土地開發(fā)實際調(diào)研。據(jù)鐵路總公司內(nèi)部人士透露，之所以選擇廣東，是因其境內(nèi)廣深鐵路在鐵路沿線土地開發(fā)中擁有得天獨厚的條件。廣深鐵路擁有土地所有權(quán)總面積超過1000多萬平方米，且鐵路途經(jīng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)達，目前廣深鐵路沿線和車站對于土地利用率較低，開發(fā)空間很大。因區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的原因，鐵路沿線土地開發(fā)，南方路局條件優(yōu)于北方路局，東部路局條件優(yōu)于西部路局。

 

　　其實，中國鐵路總公司成立一年來，其動作不可謂不小。包括啟動了鐵路貨運改革、鐵路投融資體制改革等等舉措，但觀察人士表示，鐵路投融資體制改革中力推的鐵路發(fā)展基金停滯不前，關(guān)于該基金的配套政策和實施細則一直未有進展，而"民資入鐵"更是只聞雷聲不見雨。鐵路建設(shè)資金在這些"外部輸血"全都指望不上的情況下，中國鐵路總公司只能挖掘內(nèi)部存量，鐵路沿線的土地開發(fā)與經(jīng)營便是目前最現(xiàn)實的策略。

 

　　據(jù)財新網(wǎng)報道，中國鐵路總公司進行的這一系列動作，旨在摸清家底，重估和盤活資產(chǎn)，近期還將在其沿線土地資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)、土地授權(quán)經(jīng)營和統(tǒng)籌利用等領(lǐng)域有大動作，為下一步大規(guī)模的資產(chǎn)置換作準(zhǔn)備。

 

 

　　如果一旦完成了對鐵路土地資產(chǎn)的清理工作，閑置的土地資產(chǎn)將做何用途或許已經(jīng)擺在鐵路的議事日程之上。按照鐵總的想法和現(xiàn)實的考慮，將土地直接用于房地產(chǎn)開發(fā)或許是最直接、最能見到效益的方式。但未來，實現(xiàn)整個鐵路系統(tǒng)的整體開發(fā)必然是一個最重要方向。

 

 

　　2013年8月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》，這被認為是中國鐵路系統(tǒng)實施改革以來的一次大動作。

 

　　該文件對鐵路在新形式下的投融資政策做了一些具體的規(guī)定，如向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，鼓勵社會資本投資建設(shè)鐵路。

 

　　但一年下來，這一當(dāng)時被媒體熱議的政策并沒有給鐵路的投融資帶來真正的改善。在很多專家看來，中國鐵路總公司負債龐大，但另一方面又有大量的資產(chǎn)被閑置。無論是債務(wù)壓力還是建設(shè)形勢，盤活資產(chǎn)、籌集資金都將成為鐵總工作的重中之重。

 

　　《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》就明確提出要加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵土地綜合開發(fā)利用。支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)。另外，該文件還對土地的開發(fā)模式也有相應(yīng)的描述：創(chuàng)新節(jié)地技術(shù)，鼓勵對現(xiàn)有鐵路建設(shè)用地的地上、地下空間進行綜合開發(fā)。

 

　　對鐵路沿線土地的開發(fā)，在排除政策上的障礙之后，可操作性更強。按照國外及香港鐵路的建設(shè)經(jīng)驗，在鐵路沿線進行大量的房地產(chǎn)開發(fā)不僅可以帶來巨額的資金收益，而且人流的大量聚集更是對鐵路的運營起到極大的促進作用。

 

　　有行業(yè)分析人指出，此次中國鐵路總公司開展土地和資產(chǎn)評估招標(biāo)就是向社會釋放出的一個強烈的信號，即相關(guān)政策已經(jīng)開始松動，原先閑置的鐵路沿線土地將開始產(chǎn)生價值，或許將大量的用于房地產(chǎn)開發(fā)項目。

 

　　其實，在今年召開的全國鐵路工作會議上，鐵路沿線土地資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)被列為2014年鐵路改革的重點任務(wù)之一。有消息人士稱，中國鐵路總公司正在研究鐵路土地綜合開發(fā)問題，打算由國土部等部門聯(lián)合規(guī)劃制定政策，但最終好處歸中國鐵路總公司。

 

 

　　其實，關(guān)于中國鐵路改革的方案從來都不缺少，近日，新華社瞭望智庫透露，中國鐵路總公司其實早就向國務(wù)院提供了一個更大范圍的鐵路土地整體開發(fā)的"鐵路城鎮(zhèn)綜合體"龐大方案，國務(wù)院在也將方案責(zé)成國家發(fā)改委和國土資源部對這個方案進行了仔細的研究。國土部負責(zé)相關(guān)土地配套政策的制定，國家發(fā)改委負責(zé)相關(guān)項目審批。

 

　　據(jù)該消息顯示，"鐵路城鎮(zhèn)綜合體"類似項目在深圳已有成功先例。在江蘇南京、浙江杭州也都有這樣的雛形。通過該政策，可以打破鐵路投資建設(shè)和沿線土地開發(fā)升值互相割裂的局面。政府讓出一部分土地增值收益給企業(yè)，降低自己的投資和運營補貼的資金壓力；通過市場化機制引進的企業(yè)，通過分享軌道沿線土地增值收益，可實現(xiàn)商業(yè)化運營。

 

　　在國土資源部相關(guān)人士看來，通過"鐵路+土地"的開發(fā)模式，也能將不同的城市串聯(lián)起來，有利于培育壯大城市群，并促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展。今后，鐵路站點建在何處，不是由城市政府說了算，而是由軌道建設(shè)投資主體，依據(jù)沿線土地增值收益的科學(xué)測算，來和城市政府共同商定站點選址。

 

　　瞭望智庫認為，"鐵路城鎮(zhèn)綜合體"項目的推廣，將對地方政府土地財政模式構(gòu)成沖擊，甚至打破以往的房地產(chǎn)開發(fā)模式。今后，城市軌道沿線的土地將會更多地交付給軌道交通建設(shè)主體來開發(fā)，軌道沿線公開招拍掛的土地將會越來越少。對于既有鐵路建設(shè)資質(zhì)又有房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)的企業(yè)而言，帶來了發(fā)展利好。

 

　　但這并不意味著其他投資企業(yè)參與的空間會變小。一方面，市場化的民營企業(yè)有控股或參股軌道交通建設(shè)的機會；另一方面，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)也可以通過和軌道建設(shè)企業(yè)聯(lián)合，參與軌道沿線土地的商業(yè)開發(fā)，雙方可各自發(fā)揮優(yōu)勢，實現(xiàn)互利共贏。

 

 

　　在全世界范圍內(nèi)，鐵路的發(fā)展總是與經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)的，鐵路的活躍程度也體現(xiàn)了一個地方經(jīng)濟的活力。而美國、日本的鐵路發(fā)展所走過的道路對中國今天的鐵路發(fā)展更是具有十分重要的借鑒意義。

 

 

　　日本鐵路企業(yè)最基本的經(jīng)營策略就是土地經(jīng)營與鐵道經(jīng)營同時進行，同時充分考慮鐵路雙方向運輸?shù)奶攸c。以鐵道事業(yè)為中心，以房地產(chǎn)開發(fā)及租賃業(yè)、百貨店等流通服務(wù)業(yè)、公共汽車業(yè)、出租汽車業(yè)、旅客吸引事業(yè)（旅游觀光業(yè)、賓館設(shè)施等）為兼業(yè)的經(jīng)營模式。在1955年~1975年的經(jīng)濟高速增長時期，通過主、兼營業(yè)相互補充的形式有效的開展經(jīng)營活動，歷史性的構(gòu)筑了作為綜合發(fā)展商的基礎(chǔ)。在目前日本經(jīng)濟整體不景氣的情況下，唯有私鐵集團公司等少數(shù)企業(yè)還具備從事大型城市綜合開發(fā)活動的能力。在國內(nèi)外城市軌道交通市場化經(jīng)營都非常艱難的情況下，在日本大城市交通中起著重要作用的日本14家大型私鐵企業(yè)的收支率基本上都達到或超過100%。

 

　　在日本，軌道交通與房地產(chǎn)的綜合開發(fā)策略是20世紀(jì)20年代初期，由Hankyu鐵路公司在大阪地區(qū)首先采用的，由于這種綜合開發(fā)策略取得了巨大的成功，被鐵路公司在東京及日本其它地方廣泛的采用。對私營鐵路的經(jīng)營者而言，修建鐵路不僅能從為城市提供交通服務(wù)中獲利，也是房地產(chǎn)開發(fā)的重要商機。鐵路公司通常由分別先行從手中廉價獲得沿線土地的眾多公司合伙組成。統(tǒng)一進行土地利用與鐵路建設(shè)規(guī)劃以及基礎(chǔ)設(shè)施配套，然后出售部分土地以補償配套費用，其余用于自行開發(fā)。

 

　　通過鐵路與沿線土地綜合開發(fā)的方式,以鐵路帶動土地開發(fā),以土地開發(fā)培育鐵路客運的客源。阪神、阪急電鐵公司也都發(fā)展成了多元化經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)集團。它們除了鐵路事業(yè)外,涉足的產(chǎn)業(yè)還有地面公共交通、房地產(chǎn)、商業(yè)、旅館、旅游業(yè)、文化設(shè)施、游樂設(shè)施等,此外還對外投資。鐵路主業(yè)帶動了其他兼業(yè),兼業(yè)支持了鐵路主業(yè)。

 

 

　　19世紀(jì)后半葉,美國政府曾為支持鐵路建設(shè)推行了大規(guī)模的土地轉(zhuǎn)讓政策。1850年國會終于通過了援助鐵路建設(shè)的第一個土地轉(zhuǎn)讓法令，資助修建由大湖區(qū)到墨西哥灣的鐵路。該法令授權(quán)向伊利諾伊、密西西比和阿拉巴馬三個州轉(zhuǎn)讓了作為路權(quán)的200英尺寬土地，外加每英里每側(cè)各6平方英里的公共地塊，州政府可以出售這些土地或轉(zhuǎn)讓給鐵路公司以幫助籌集建設(shè)資金。相應(yīng)的條件則包括：鐵路要保證在10年之內(nèi)建成，否則土地就要收回或?qū)⒊鍪弁恋氐目铐椶D(zhuǎn)為聯(lián)邦政府債權(quán)；土地轉(zhuǎn)讓鐵路必須免費運輸聯(lián)邦政府物資和軍隊，郵運運價也由國會制定；鐵路公司要向州政府交納相當(dāng)于總收入7%的特別稅。后來建成的這條伊利諾伊中央鐵路總共耗資2344萬美元，其中絕大部分來自售賣土地所得收入，只有不到六分之一的資金來自私人投資。

 

　　1850年的法令開了鐵路土地轉(zhuǎn)讓的先例。到內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)前的1859年，國會撥出的國有土地已超過1800萬英畝，涉及到12個州，總共幫助40多個鐵路公司建設(shè)了8647英里線路。

 

　　1871年，由于若干涉及鐵路土地轉(zhuǎn)讓的丑聞影響惡劣，美國國會停止批準(zhǔn)新的鐵路土地轉(zhuǎn)讓授權(quán)法案，且其后再未能恢復(fù)。而原有土地轉(zhuǎn)讓授權(quán)的最后結(jié)清工作一直拖到包括相關(guān)條款的1940年運輸法生效以后才完成。根據(jù)1850~1871年聯(lián)邦鐵路土地轉(zhuǎn)讓法的授權(quán)，包括為加快鐵路建設(shè)向有關(guān)州政府的土地轉(zhuǎn)讓，共有89宗聯(lián)邦政府的鐵路土地轉(zhuǎn)讓，共批撥轉(zhuǎn)讓國有公地約1.7億英畝（約合68.8萬平方米），涉及到80多家鐵路公司；其中17宗因為鐵路公司違約未能實現(xiàn)，其余72宗總的土地轉(zhuǎn)讓面積為1.3135億英畝（約合53.2萬平方米）。

 

　　1940年成立的聯(lián)邦政府鐵路土地轉(zhuǎn)讓問題調(diào)查與研究委員會于1943年得出結(jié)論認為，政府從土地轉(zhuǎn)讓交易中獲得的收益已經(jīng)大大超出原來的期望，應(yīng)該把這一頁歷史翻過去。

 

　　美國最高法院的判決則認為，《太平洋鐵路法》和其他聯(lián)邦土地轉(zhuǎn)讓法并不是給予鐵路公司無償饋贈，而是向它們提出了建議，即一旦它們建成并運營所規(guī)定的鐵路線，就能夠獲得公共土地轉(zhuǎn)讓的補償。鐵路公司有權(quán)接受或拒絕這些建議，如果它們接受了建議，雙方就形成一種契約關(guān)系，而所建議的內(nèi)容也就變成雙方必須承擔(dān)的義務(wù)。鐵路公司建成并運營了這些鐵路線，這意味著它們實際上是賺取了相應(yīng)土地的權(quán)利。

 

　　可以說，在1850~1890年間美國鐵路網(wǎng)的形成時期，鐵路網(wǎng)逐漸覆蓋了美國的所有地區(qū)，數(shù)條橫跨鐵路像紐帶更把美國西海岸與其他地方緊緊地聯(lián)系在一起，形成了一個完整的鐵路網(wǎng)體系，而這一時期的聯(lián)邦土地轉(zhuǎn)讓只是集中在那些位于西部和中西部的戰(zhàn)略性鐵路干線，并沒有一般性地對所有鐵路建設(shè)予以援助。