民資：觀望鐵路改革 規(guī)則需明確

 

　　他得到的建議是“繼續(xù)觀望”。

 

　　5月6日，國務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議，研究部署2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作，提出：形成鐵路投融資體制改革方案，支線鐵路、城際鐵路、資源開發(fā)性鐵路所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)率先向社會(huì)資本開放，引導(dǎo)社會(huì)資本投資既有干線鐵路。

 

　　面對(duì)開放新政，潘明依然心存猶豫。他想先看看，政府將具體出臺(tái)一份怎樣的投融資體制改革方案，以及鐵路改革整體推進(jìn)情況后再做決定，“最重要的問題，是怎樣限制中國鐵路總公司（以下簡稱"鐵總"）的壟斷，保護(hù)我們投資者利益。”

 

　　國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所研究員劉斌連續(xù)多年研究鐵路的財(cái)務(wù)和投融資體制問題。他認(rèn)為，投融資體制是當(dāng)前鐵路系統(tǒng)最迫切需要進(jìn)行的一項(xiàng)改革。一方面，鐵道部改革之后，原有投融資體制已經(jīng)出現(xiàn)變化，很多方面必須建立新體制；另一方面，鐵總負(fù)債高企，盈利能力下降，但中國還有大量在建和需要建設(shè)的鐵路項(xiàng)目嗷嗷待哺，需要更多融資方式為之供血。

 

　　劉斌認(rèn)為，鐵路投融資改革，不是政策方案出來后大家就信了，得到社會(huì)資本認(rèn)可需要時(shí)間。所以他建議，在受制約少的領(lǐng)域，可以先行嘗試。

 

 

　　原鐵道部的投融資模式，即將成為過去式。

 

　　在此之前，該模式被總結(jié)為鐵道部主導(dǎo)的大量債務(wù)性融資。

 

　　這種投融資方式，導(dǎo)致了原鐵道部資產(chǎn)中的大量負(fù)債。今年3月，鐵道部被拆分之后，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于組建中國鐵路總公司有關(guān)問題的批復(fù)》等文件，明確鐵總對(duì)原鐵道部債權(quán)債務(wù)的繼承關(guān)系。而根據(jù)鐵總的財(cái)務(wù)報(bào)告，截止2013年一季度，其總負(fù)債已高達(dá)2.8萬億元，負(fù)債率為62.31%。

 

　　鐵總不但繼承了原鐵道部債權(quán)債務(wù)，而且也繼承了原鐵道部進(jìn)行債務(wù)性融資的信用等級(jí)以及各項(xiàng)優(yōu)惠，但變化已經(jīng)悄然產(chǎn)生。

 

　　中信證券股份有限公司董事總經(jīng)理高占軍博士告訴記者，以前鐵道部發(fā)債，有準(zhǔn)政府信用。2011年，國家發(fā)改委、財(cái)政部等部委，明確鐵路建設(shè)債券為政府支持債券，利息收入可以享受稅收優(yōu)惠。目前公司制了，發(fā)債主體發(fā)生變化，債券市場各方對(duì)鐵總的資產(chǎn)負(fù)債表等報(bào)表會(huì)更加關(guān)注，更加關(guān)注其經(jīng)營業(yè)績和償債能力。雖然目前鐵總發(fā)債仍然是政府支持債券，但對(duì)比鐵道部發(fā)債，市場認(rèn)為比隱含的政府擔(dān)保要稍弱一些。

 

　　民生銀行的一位工作人員也證實(shí)，目前鐵總在各商業(yè)銀行貸款并沒有變化，仍然享受優(yōu)惠的貸款利率。但現(xiàn)在大家比以前更加關(guān)注鐵總的業(yè)績。如民生銀行投資鐵路，就強(qiáng)調(diào)要選擇未來盈利能力好的線路進(jìn)行投資。

 

　　在市場各方更關(guān)注鐵總業(yè)績的時(shí)候，其盈利能力卻難以提升，根據(jù)鐵總的財(cái)務(wù)報(bào)告，其一季度虧損達(dá)68.76億元。考慮到鐵路系統(tǒng)仍然有大量未完成的在建項(xiàng)目，需要超過2萬億元資金，如果按照原鐵道部投融資方式，鐵總已無力單獨(dú)開工新建項(xiàng)目。

 

　　在北京交通大學(xué)教授榮朝和看來，如今力推鐵路投融資體制改革的原因，很大程度上是由于鐵路原有的投融資與建設(shè)模式已經(jīng)走到盡頭。劉斌也認(rèn)為，原鐵道部包打天下的模式，已經(jīng)進(jìn)行不下去了。

 

　　榮朝和介紹，2010年鐵道部基建投資達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的7948.76億元，當(dāng)年債務(wù)余額增加5884.15億元；2011年鐵道部基建投資5601.67億元，當(dāng)年債務(wù)余額竟也增加5208.74億元，幾乎全部靠借債搞建設(shè)。

 

　　2011年除鐵路債性質(zhì)改變?yōu)?ldquo;政府支持性債券”，中央財(cái)政開始實(shí)施資金救助，才避免鐵道部現(xiàn)金流斷裂。2012年中央政府加大了對(duì)鐵路的支持力度，除繼續(xù)以中央政府信用發(fā)行債券，中央財(cái)政直接投資和資金救助均大幅度增加，當(dāng)年鐵道部基建投資為5828.55億元，債務(wù)余額則增加了3798.87億元。

 

　　到2012年底，鐵道部債務(wù)總額已接近2.8萬億元，以5%的利率計(jì)算，這些債務(wù)一年需支付利息1400億元，對(duì)運(yùn)輸主業(yè)已多年虧損的國鐵系統(tǒng)形成極大負(fù)擔(dān)和壓力，即便加上多種經(jīng)營利潤也仍舊難以維持，只能靠財(cái)政救助。等鐵路巨額債務(wù)進(jìn)入還本期的時(shí)候，諸多不良債務(wù)將再也無法掩飾。

 

 

　　事實(shí)上，對(duì)于鐵路投融資體制改革的探索，已經(jīng)持續(xù)了多年時(shí)間。在劉志軍時(shí)代，就已經(jīng)開始省部合作建設(shè)鐵路。以這種方式“圈錢”建設(shè)的鐵路，既包括干線鐵路，也包括支線和城際鐵路。

 

　　但這一模式依然沒有脫離鐵道部的主導(dǎo)。一方面，鐵道部要對(duì)這些鐵路進(jìn)行審批，而且主導(dǎo)這些鐵路的建設(shè)；另一方面，鐵道部要求在合資鐵路占據(jù)控股地位，地方政府以征地和拆遷費(fèi)用參股。盛光祖擔(dān)任鐵道部部長后，強(qiáng)調(diào)要把支線和城際鐵路的投融資、建設(shè)、運(yùn)營等權(quán)利下放給地方政府。

 

　　劉斌介紹，鐵道部被拆分后，原省部合作的框架也面臨修改，這是鐵路投融資體制改革第一層次的大事。但今后部省合作的范圍，具體會(huì)發(fā)生哪些變化，目前還沒有一個(gè)正式的說法，鐵總和各地方政府在等，銀行等金融機(jī)構(gòu)也在等待。

 

　　現(xiàn)在比較明確的是，對(duì)于城際鐵路，鐵總不再控股了。很多地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要建設(shè)城際和市郊鐵路，未來這些領(lǐng)域的建設(shè)，需要地方政府多出錢出力。而對(duì)于非干線鐵路，鐵總也在收縮建設(shè)規(guī)模。

 

　　“鐵總能夠保在建、保干線就很不錯(cuò)了。”劉斌說。

 

　　鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院的一位研究人員預(yù)計(jì)，省部合作協(xié)議，鐵道部分拆前簽約的還將繼續(xù)有效，由鐵總繼承，按照原合同進(jìn)行建設(shè)。對(duì)新項(xiàng)目鐵總則會(huì)進(jìn)行認(rèn)真加以研究。

 

　　雖然規(guī)則尚未完全明確，但來自鐵總的消息，已經(jīng)有多個(gè)地方政府前往拜會(huì)鐵總和國家鐵路局，探聽省部合作下一步的發(fā)展方向。例如，前不久廣東省領(lǐng)導(dǎo)就曾到訪北京復(fù)興路10號(hào)院。

 

　　前述鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院研究人員介紹，對(duì)于修改省部合作的規(guī)則，各地方政府的態(tài)度不一樣。廣東省籌集資金的能力比較強(qiáng)，之前也和鐵道部合作開發(fā)建設(shè)珠三角城際鐵路等鐵路，有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，所以對(duì)鐵總的開放態(tài)度較為歡迎。而一些中西部省份，省部合作方式變化，會(huì)導(dǎo)致其籌措資金的壓力大增，所以目前還持觀望態(tài)度。

 

　　重慶市發(fā)改委的一名官員告訴記者，由于國家鐵路局和鐵總組建的工作尚在進(jìn)行之中，政策變化的前景也不明朗，他們會(huì)等國家鐵路局和鐵總組建基本完成后，再去與之溝通，所以現(xiàn)在還無法對(duì)未來鐵路建設(shè)可能出現(xiàn)哪些變化，做出評(píng)估。

 

 

　　與吸納地方政府資金，投資建設(shè)鐵路的情況類似，吸引社會(huì)資本、民間資本進(jìn)鐵路的嘗試，也已進(jìn)行多年，但收效不大，還有諸多難點(diǎn)需要克服。

 

　　資料顯示，響應(yīng)國家號(hào)召，鐵路系統(tǒng)此前已出臺(tái)過兩輪吸引社會(huì)資本投資鐵路的政策。2005年國務(wù)院頒布了“非公經(jīng)濟(jì)36條”，在打破行業(yè)壟斷、放寬市場準(zhǔn)入、加大對(duì)非公企業(yè)支持等方面作出規(guī)定。2010年，又出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，被稱為“新36條”。每次鐵道部都會(huì)出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施意見，試圖吸引民營資本投資鐵路，這前后雖然出現(xiàn)了一些民資鐵路的案例，但總體而言，收效甚微。

 

　　例如，內(nèi)蒙古伊泰集團(tuán)為獲得運(yùn)力，從1998年就開始投資鐵路，目前控股準(zhǔn)東鐵路、呼準(zhǔn)鐵路等三條運(yùn)煤專線，并且近年來不斷從這些鐵路中獲利。

 

　　潘明了解鄂爾多斯民資進(jìn)入鐵路的情況。在他看來，伊泰鐵路的成功是少有的特例，其鐵路相當(dāng)于幾段“盲腸”，一端接入國鐵網(wǎng)，一端接入煤炭產(chǎn)區(qū)，三條鐵路的集疏運(yùn)體系均由伊泰自己建設(shè)和掌控，伊泰的鐵路不但為自己，還為其他煤炭企業(yè)運(yùn)煤。

 

　　但其后伊泰聯(lián)合滿世集團(tuán)等當(dāng)?shù)孛禾科髽I(yè)，參與投資建設(shè)的新包神鐵路、準(zhǔn)朔鐵路都不成功。原因是無論在建設(shè)還是運(yùn)營中，參股的民資企業(yè)均沒有話語權(quán)，鐵道部由于政企不分和擁有整個(gè)路網(wǎng)，處于絕對(duì)強(qiáng)勢地位，總有辦法對(duì)民營投資方進(jìn)行限制。

 

　　例如，新包神鐵路2010年10月建成通車后，參股建設(shè)的煤炭企業(yè)發(fā)現(xiàn)，這條線路的集運(yùn)站都被鐵道部批給一些地方小企業(yè)或個(gè)人了，這些集運(yùn)站分布在車站周圍，對(duì)車站形成了包圍之勢。參與鐵路建設(shè)投資的企業(yè)，也必須花高價(jià)通過這些集運(yùn)站，才能發(fā)運(yùn)煤炭。新包神鐵路通車至今一直虧損。而準(zhǔn)朔鐵路建設(shè)階段便面臨諸多問題，目前仍陷于停工狀態(tài)。

 

　　蒙華鐵路是國家發(fā)改委牽頭進(jìn)行的，多元化資金投資建設(shè)鐵路的試點(diǎn)項(xiàng)目，此前投資的挫敗感，導(dǎo)致多家民營煤炭企業(yè)不愿再參與蒙華鐵路的投資。民資煤炭企業(yè)當(dāng)中，只有伊泰集團(tuán)繼續(xù)參與了蒙華鐵路的投資，但能否成功，還有待時(shí)間的檢驗(yàn)。

 

　　基于以往的經(jīng)驗(yàn)，國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所前所長董焰認(rèn)為，鐵路投融資體制改革很難到位，也很難吸引社會(huì)資本進(jìn)入。理由是在鐵路改革過程中，他們曾提出要實(shí)現(xiàn)鐵路建設(shè)和運(yùn)營分開，但這個(gè)目標(biāo)一直沒有實(shí)現(xiàn)。鐵總目前仍然是一個(gè)政企合一的機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是一個(gè)建運(yùn)一體化的機(jī)構(gòu)，這就使得鐵路投融資體制的外部環(huán)境，與以前沒有本質(zhì)的區(qū)別。

 

　　第一，鐵路建設(shè)投入資金太大，社會(huì)資本難以承受；第二，社會(huì)資本無法成為建設(shè)主體，造價(jià)就很難控制；第三，鐵路運(yùn)輸必須成網(wǎng)，而目前國家鐵路網(wǎng)仍然掌握在鐵總手中，社會(huì)資本進(jìn)入，即使投資干線鐵路，也是這網(wǎng)中的一條線，進(jìn)入者仍然沒有話語權(quán)。這些因素都決定了本次投融資改革不會(huì)取得大的突破。

 

　　對(duì)此，劉斌認(rèn)為，此前各方就想在社會(huì)資本投資鐵路方面取得突破，但一直沒能成功，原因是此前的改革是部門推動(dòng)的，由原鐵道部主導(dǎo)。鐵道部肯定會(huì)維護(hù)自己的行動(dòng)路線和發(fā)展方式，不會(huì)主動(dòng)放棄權(quán)利?，F(xiàn)在鐵道部已經(jīng)被拆分，目前的鐵路改革及投融資體制改革，是由國務(wù)院層面主導(dǎo)自上而下的改革，再加上原有的鐵路投融資方式已陷入困境，所以取得突破的可能性極大。

 

　　鐵路投融資改革不能簡單理解為“圈錢”或者“解困”，而是整體改革的一部分。劉斌表示，“吸引社會(huì)資本進(jìn)入鐵路，重點(diǎn)在于制定規(guī)則，厘清社會(huì)資本進(jìn)入鐵路投資后的權(quán)利和義務(wù)，保障其利益。規(guī)則必須明確，鐵總不能利用國鐵網(wǎng)的行業(yè)壟斷地位限制別人。交通運(yùn)輸部或國家鐵路局必須明確職責(zé)，強(qiáng)化對(duì)行業(yè)壟斷的監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)不正當(dāng)競爭的監(jiān)管。”

 

　　劉斌表示，不能再由鐵總一家來安排鐵路的事情，鐵總只是投融資體制改革的參與方，而不是主導(dǎo)方。改革就是要削弱鐵總的話語權(quán)，改革它的利益。基于以往多次調(diào)研的經(jīng)驗(yàn)，劉斌認(rèn)為，只要制訂好規(guī)則，確保執(zhí)行，就有希望引入更多社會(huì)資本投資鐵路。